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    從突發(fā)事件報(bào)道看政府網(wǎng)站建設(shè)中的信息公開問題

    2009-09-10 04:43:40
    信息化建設(shè) 2009年8期
    關(guān)鍵詞:礦難突發(fā)事件事故

    沈 懿

    與傳統(tǒng)政府信息的發(fā)布與傳播相比,現(xiàn)代資訊、現(xiàn)代傳播模式需要更強(qiáng)的政策敏感性和公信力。通過考察樣本,我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府的信息公開還停留在以政府為中心的單方面發(fā)布,重宣傳輕服務(wù),輕公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán);在突發(fā)事件的預(yù)防和處理中,越往基層的政府部門由于事發(fā)責(zé)任越重大,越容易卷入利益關(guān)系,從而越發(fā)影響到信息公開的選擇性。如何把信息公開——特別是關(guān)系到百姓生命安全的重大突發(fā)事件的公開——作為一種明確的政府責(zé)任,讓各級(jí)政府真正承擔(dān)起信息公布應(yīng)負(fù)的職責(zé),是一個(gè)極為重大的政府改革議題。

    近年來, 通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息公開已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)最有效與最直接的發(fā)布手段,中國也不例外。在政府網(wǎng)站層面上, 國務(wù)院信息化工作辦公室早在2006年《國家電子政務(wù)總體框架(摘要)》中已經(jīng)明確提出:“政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開的重要渠道”,“各級(jí)政府要圍繞社會(huì)公眾和企事業(yè)單位最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,以公開為原則,以不公開為例外”。一般而言, 政府信息公開主要有兩方面的內(nèi)容,一是規(guī)則的公開,也就是政策法規(guī)和辦事程序的公開;另一個(gè)是事件的公開,特指政府工作和重大事件的公開,包括重大災(zāi)害性突發(fā)事件及其應(yīng)急處理的公開。而從目前大量研究結(jié)果來看, 政策法規(guī)和辦事程序的公開目前90%的地方政府網(wǎng)站都能做到, 盡管更新與規(guī)范程度不夠,但總體結(jié)果是令社會(huì)滿意的。但是, 對于重大事件的公開——特別是涉及本地區(qū)重大災(zāi)害性突發(fā)事件的公開, 結(jié)果就遠(yuǎn)不令人樂觀。由于這方面信息的瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào), 每年所造成的國民經(jīng)濟(jì)的重大損失以及由此引發(fā)的社會(huì)不滿,已經(jīng)成為建設(shè)和諧社會(huì)的一個(gè)強(qiáng)烈的不和諧之音。

    為了考察各級(jí)政府對突發(fā)事件的信息公開程度,我們特地選取了2008年8月1日至2008年10月31日之間發(fā)生的礦難事故作為考察樣本,主要出于三點(diǎn)考慮:第一是我國礦難事故屢禁不止, 事故頻發(fā)已經(jīng)成為中央重點(diǎn)監(jiān)管對象,作為突發(fā)事件有相當(dāng)?shù)拇硇裕坏诙且欢〞r(shí)段內(nèi)礦難事故樣本較大,分布較廣,有利于綜合分析;第三是礦難事故在民眾與媒體中間影響大,社會(huì)關(guān)注度極高。

    通過網(wǎng)站訪問和網(wǎng)下訪談兩個(gè)渠道,我們對上述突發(fā)事件的信息公開問題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),結(jié)果如下: 2008年8月1日至2008年10月31日所發(fā)生的礦難事故共有28件(以百度搜索引擎所搜到的靜態(tài)網(wǎng)頁為準(zhǔn),并非這段時(shí)間發(fā)生礦難事故的實(shí)際數(shù)量),其中被市級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的共13件,被省級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的共17件,被國家級(jí)網(wǎng)站報(bào)道的共23件,另有5件沒有從政府網(wǎng)站上找到相應(yīng)的報(bào)道。(數(shù)據(jù)來源于新華網(wǎng)等媒體網(wǎng)站)

    為了慎重起見, 在上述網(wǎng)絡(luò)信息采集的同時(shí),我們還專門對國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的有關(guān)負(fù)責(zé)官員進(jìn)行了訪談, 進(jìn)一步了解國家對于突發(fā)事故、事件報(bào)道的政策和流程。訪談結(jié)果揭示, 中央對于地方突發(fā)事件的發(fā)生始終抱著鼓勵(lì)公開且要求地方政府公開發(fā)布。突發(fā)事件報(bào)道的一般流程分為正式渠道和非正式渠道兩種,正式渠道是從地方安監(jiān)局到國家安全監(jiān)管總局,國家安全監(jiān)管總局在核實(shí)后通過各自的網(wǎng)站對外正式發(fā)布;非正式渠道是安全監(jiān)管總局為更快、更廣泛地掌握事故信息,轉(zhuǎn)載公共媒體對事故的報(bào)道(詳見下圖)。

    從流程圖可以看出,國家級(jí)政府網(wǎng)站的報(bào)道與地方政府網(wǎng)站的報(bào)道是獨(dú)立進(jìn)行的,中央政府雖然要求地方政府公開信息,但并沒有對地方政府網(wǎng)站的報(bào)道進(jìn)行直接的干預(yù)。這恰好為我們的觀察結(jié)論帶來了便利——由于中央和地方網(wǎng)站報(bào)道存在差別,通過這些差別可以分析更深層次的問題。

    通過對采集數(shù)據(jù)的分析,我們從中央和地方政府網(wǎng)站報(bào)道的差別上可以看出三個(gè)特點(diǎn):

    (1)及時(shí)性(無明顯差異)

    從時(shí)效性來看,中央和地方?jīng)]有明顯差異,有時(shí)中央快于地方,有時(shí)地方快于中央,均屬于合理時(shí)滯范疇。這說明在對于突發(fā)事件的信息公開上, 主要的問題是報(bào)與不報(bào)的決策問題,及時(shí)性至少在技術(shù)手段上早已不成為各地的問題。

    (2)主動(dòng)性(中央>省級(jí)>地市)

    從信息公開的主動(dòng)性來看,中央大于省級(jí),省級(jí)又大于地市,這說明中央政府比地方政府更傾向于公開信息,而地方政府中的省級(jí)政府又比地級(jí)政府更有動(dòng)力公開信息,這里反映出的更深層次的地方利益關(guān)系值得我們關(guān)注。

    (3)選擇性(中央<省級(jí)<地市)

    從信息公開的選擇性來看,中央政府的報(bào)道最為全面,地方政府則更多的是有選擇性的報(bào)道,特別是地級(jí)政府的網(wǎng)站,所報(bào)道的主要是正面消息——比如被困人員順利脫險(xiǎn),事故中未有傷亡等等, 而對于負(fù)面的消息即可能連累其政績或造成其他不安影響,則能不報(bào)則不報(bào)道。透過這種選擇性,各級(jí)政府執(zhí)政理念的差別也就一目了然了。

    通過以上分析,我們可以對以信息公開為指標(biāo)的中國電子政務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀下一個(gè)基本判斷了。我們可以把政務(wù)信息公開按其發(fā)展水平分為四個(gè)階段APEA:可得性(availability),及時(shí)性(promptness),有效性(efficiency & effectiveness),責(zé)任性(accountability)(見下圖)。

    信息公開的第一階段為可得性,也就是有沒有信息公開的問題。這是信息公開的原始階段,從我們采集的突發(fā)事件或者應(yīng)急管理的數(shù)據(jù)結(jié)果來看,中國大多數(shù)政府網(wǎng)站已經(jīng)邁過了這個(gè)階段。

    信息公開的第二階段就是及時(shí)性,也就是能否及時(shí)公開信息的問題, 中國各級(jí)政府網(wǎng)站也基本做到,則只要他們想報(bào)道,就完全能夠在第一時(shí)間見諸網(wǎng)絡(luò)。

    信息公開的第三個(gè)階段是有效性,在這一階段,信息公開要講究效率(efficiency)和效果(effectiveness)也就是說信息公開的目的是向公眾提供有效的信息,信息公開的內(nèi)容是提供公眾關(guān)心的信息。從這一點(diǎn)來說,地級(jí)政府網(wǎng)站達(dá)到要求的寥寥無幾。許多地級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故,或者是傷亡特別重大以致無法回避的,或者是被困人員全部脫險(xiǎn)可以用作正面宣傳的。這說明這些地方政府對于信息公開的理念還停留在宣傳層次,把信息公開當(dāng)作一種宣傳手段而不是一種常規(guī)的信息服務(wù)手段,即公民應(yīng)該享有的政府信息服務(wù)的權(quán)利。

    信息公開的第四個(gè)階段是責(zé)任性,這是信息公開的最高階段。政府信息公開的目的不僅僅是向公眾提供有效的信息服務(wù),而且還要把信息公開作為一種明確政府責(zé)任的手段,讓政府真正承擔(dān)起信息公布應(yīng)負(fù)的職責(zé)。從中央級(jí)政府網(wǎng)站報(bào)道的程序和實(shí)際報(bào)道的事件數(shù)量來看,他們基本上是從發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的目的出發(fā),著眼于明確各級(jí)政府的責(zé)任來報(bào)道突發(fā)事件的。可以認(rèn)為中央級(jí)政府網(wǎng)站已經(jīng)達(dá)到第四階段,并且還擔(dān)負(fù)著對地方政府在突發(fā)應(yīng)急事件報(bào)道上的示范功能。

    綜上所述,我們可以得出以下結(jié)論:

    (1)按照我們的APEA四發(fā)展階段理論(或者說四發(fā)展層次理論),可以認(rèn)為,中央級(jí)政府網(wǎng)站已經(jīng)處于責(zé)任性層次,省級(jí)政府網(wǎng)站處于有效性層次,而地市政府網(wǎng)站還停留在及時(shí)性階段;

    (2)大多數(shù)地方政府的信息公開還是一種政府為中心的導(dǎo)向式發(fā)布,重宣傳輕服務(wù),更輕公民的知情權(quán)力;

    (3)在突發(fā)事件的預(yù)防和處理中,越往基層的政府責(zé)任越重大,也越容易卷入利益之中,這種利益關(guān)系影響到信息公開的選擇性。

    盡管地方政府網(wǎng)站在突發(fā)事件報(bào)道方面尚不能令人滿意,但我們也發(fā)現(xiàn)了一些在這方面做得比較好的地方政府網(wǎng)站,比如河北省政府網(wǎng)站、吉林省政府網(wǎng)站。上述兩個(gè)省級(jí)政府網(wǎng)站上凡是被中央級(jí)網(wǎng)站和主要媒體網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故能找到相應(yīng)的報(bào)道,且還找到未曾被中央級(jí)網(wǎng)站和主要媒體網(wǎng)站報(bào)道的礦難事故的報(bào)道。特別值得一提的是,吉林省政府網(wǎng)站上(http://www.jl.gov.cn/zt/yjgl/)有兩個(gè)亮點(diǎn)給了我們很深的印象,其一是不但省政府網(wǎng)站在信息公開方面做得好,其所屬的地級(jí)市政府網(wǎng)站也在此方面表現(xiàn)突出,比如吉林省采集到的突發(fā)事件比較集中發(fā)生在延邊州和白山市這兩個(gè)地級(jí)市,通過對他們的網(wǎng)站的訪問都找到了相關(guān)事件的報(bào)道,這說明政府網(wǎng)站有上行下效的導(dǎo)向——地方看省,省監(jiān)督地方;其二是吉林省政府網(wǎng)站的應(yīng)急管理專欄做得很好,既規(guī)范又詳盡,特別值得其它地方政府網(wǎng)站學(xué)習(xí)和借鑒。

    (作者單位:北京大學(xué)網(wǎng)絡(luò)研究中心本項(xiàng)研究得到國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)課題“利用電子政務(wù)建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)問題研究”(70533020)的資助,是該課題的階段性研究成果之一)

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