檔案立法原則體系及其表述

陳忠海

摘要：檔案立法原則體系包括基本原則、專業(yè)原則和具體原則三個部分。本文提出檔案立法原則體系及其三個層次劃分的思想，以期對檔案立法原則的研究有所啟迪。

關(guān)鍵詞：檔案立法檔案立法原則檔案立法原則體系

檔案立法原則，是指在立法活動中起主導(dǎo)作用的思想和準(zhǔn)則，它是檔案立法活動的主要準(zhǔn)繩，體現(xiàn)了國家檔案立法的性質(zhì)和特點(diǎn)。它是調(diào)整檔案與社會關(guān)系的基本方針。

檔案立法原則體系，是指在檔案立法過程中分層次構(gòu)成的思想和準(zhǔn)則的有機(jī)整體。檔案立法原則體系包括三個層次：一是檔案立法的基本原則；二是檔案立法的專業(yè)原則；三是地方檔案立法的具體原則。基本原則具有總體思想指導(dǎo)和方針性質(zhì)：專業(yè)原則是制定具體法律的專業(yè)準(zhǔn)則。體現(xiàn)法律的專業(yè)性質(zhì)和專業(yè)特點(diǎn)；具體原則是實(shí)施性立法應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則。

1、檔案立法的基本原則

檔案立法的基本原則，即指必須維護(hù)體現(xiàn)國家的歷史、民族利益，以及國家的安全、公民利益。簡言之：必須維護(hù)與體現(xiàn)統(tǒng)治階級及其集團(tuán)以及所代表的國家利益。1988年全國統(tǒng)編法理學(xué)教科書認(rèn)為我國立法基本原則包括7個方面的內(nèi)容：一是實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)：二是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)預(yù)見相結(jié)合：三是借鑒本國歷史上和外國的有益經(jīng)驗(yàn)：四是以最大多數(shù)人的最大利益為準(zhǔn)，立足全局，統(tǒng)籌兼顧；五是法制統(tǒng)一，原則性與靈活性相結(jié)合：六是民主與集中、領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合；七是保持法的連續(xù)性、穩(wěn)定性與及時廢改立相結(jié)合。近期有的學(xué)者將我國檔案立法的基本原則概括為4個方面：社會主義原則、民主參與原則、公正平等原則和獎勵懲罰原則。2000年3月通過的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)，對立法原則的規(guī)定改變了以往對立法原則表述方式多樣化和不確定的狀況，實(shí)現(xiàn)了立法基本原則由觀念形態(tài)向法定制度形態(tài)的正式轉(zhuǎn)變，使立法基本原則實(shí)現(xiàn)了法律化和制度化，成為我國成文立法制度的一個重要組成部分。

《立法法》在總則中明確規(guī)定的我國立法基本原則有4項(xiàng)：一是憲法原則；二是法治原則；三是民主原則：四是科學(xué)原則。這4項(xiàng)基本原則，成為法律化和制度化了的中國立法的正式基本原則?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放?！边@是立法的憲法原則。第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！边@是立法的法治原則。第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@是立法的民主原則。第6條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！边@是立法的科學(xué)原則?！读⒎ǚā芬灰?guī)定的我國立法4項(xiàng)基本原則適用于所有的法律立法實(shí)踐，檔案立法亦不例外。

1.1檔案立法的憲法原則。立法應(yīng)當(dāng)以憲法為根據(jù)或不得同憲法相抵觸。作為一項(xiàng)立法原則，可以稱其為立法的憲法原則。從《立法法》的規(guī)定看，我國立法，包括檔案立法應(yīng)當(dāng)遵循的憲法原則，更主要的是政治原則，是指執(zhí)政黨在社會主義初級階段的基本路線，即以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以堅持“四項(xiàng)基本原則”和堅持改革開放為兩個基本點(diǎn)?！读⒎ǚā芬陨罹咧袊厣膽椃ɑ驹瓌t作為我國立法的首要基本原則。遵循這項(xiàng)原則意味著：其一，立法應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心為大局。其二，立法應(yīng)當(dāng)堅持四項(xiàng)基本原則。其三，立法應(yīng)當(dāng)與改革開放相得益彰。

1.2檔案立法的法治原則。經(jīng)濟(jì)上實(shí)行市場化，政治上實(shí)行法治化是現(xiàn)代社會不同于以往社會的顯著標(biāo)志。堅持法制統(tǒng)一原則，是單一制國家的立法區(qū)別于聯(lián)邦制國家立法的一個重要特征。中國是統(tǒng)一的單一制大國，立法應(yīng)當(dāng)堅持法制統(tǒng)一原則。首先，我國有長期的法制統(tǒng)一的傳統(tǒng)：其次，就政治體制而言，執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也需要立法堅持法制統(tǒng)一原則；第三，就經(jīng)濟(jì)體制改革而言。形成全國統(tǒng)一、開放、有序的市場環(huán)境，需要以制度建置為基本內(nèi)容的立法活動。制度建置就需要堅持法制統(tǒng)一原則；第四。我國無論是經(jīng)濟(jì)體制改革。政治體制改革，還是法制國家建設(shè)，所走的都是政府推進(jìn)型道路。而政府推進(jìn)的一個基本途徑，便是以統(tǒng)一的法制促進(jìn)和保障這3方面事業(yè)獲得成功。最后，立法上堅持法制統(tǒng)一原則，同立法和整個法制的本質(zhì)相吻合。當(dāng)代中國的立法和法制，從根本上說是為著保障和實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)一意志和根本利益而存在和發(fā)揮作用的，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人民群眾的統(tǒng)一意志和根本利益，需要有統(tǒng)一的立法、統(tǒng)一的法制。

立法的法治原則所具有的共性和個性兩個方面，在我國的立法中是緊密關(guān)聯(lián)的。一方面，立法要依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，就需要堅持法制統(tǒng)一原則，就需要有一套統(tǒng)一的關(guān)于立法權(quán)限和程序的法律制度。為使有關(guān)立法權(quán)限和程序的法律制度得以統(tǒng)一，就需要由統(tǒng)一的機(jī)關(guān)和統(tǒng)一的法律來規(guī)定立法權(quán)限和程序?！读⒎ǚā吩敿?xì)具體地規(guī)定了中央立法的權(quán)限和程序。列舉了只能由法律規(guī)定的10個方面的事項(xiàng)，同時也比較集中地規(guī)定了各有關(guān)地方的立法權(quán)限和立法程序框架。另一方面，堅持法制統(tǒng)一原則，立法需要依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行。法律只有最高權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大及其常務(wù)委員會才能制定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章都不得同法律相抵觸。

立法堅持法制統(tǒng)一原則，就需要從國家的整體利益出發(fā)，就要充分考慮和維護(hù)人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，就要拒絕部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義。立法堅持法制統(tǒng)一原則，就要保持法律體系內(nèi)部的和諧一致，不同層次或不同層級的法律、法規(guī)、規(guī)章之間應(yīng)當(dāng)保持在遵守憲法原則和精神前提下的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸：各種部門法之間，也應(yīng)當(dāng)保持和諧，盡可能地相互配合、補(bǔ)充以求相得益彰；在整個法律體系中，要盡可能地防止出現(xiàn)矛盾，對已存在的矛盾，應(yīng)當(dāng)采取積極有效的對策予以消除。

1.3檔案立法的民主原則。檔案立法應(yīng)當(dāng)遵循民主原則，主要理由在于：首先，這是實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)所必需的。其次，也是反映人民意志和客觀規(guī)律所必需的。第三，立法堅持的民主原則，也是對立法實(shí)行有效的監(jiān)督和制約，防止濫用立法職權(quán)、個人獨(dú)斷或不盡立法職守所必需的?？梢姡⒎☉?yīng)當(dāng)遵循民主原則，是現(xiàn)代立法的普遍規(guī)律和中國國情的雙重要求。

立法的民主原則應(yīng)當(dāng)包括3個要素：其一，立法主體是廣泛的，人民是立法的主人，立法權(quán)在根本上屬于人民。由人民行

使。立法主體是多元化的，中央與地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有合理的立法權(quán)限劃分體制和監(jiān)督體制。其二，立法內(nèi)容具有人民性，以維護(hù)人民的利益為宗旨，注意確認(rèn)和保障人民的權(quán)利，而不是以政府的意志和少數(shù)人的意志為歸依。其三，立法活動過程和立法程序是民主的。在立法過程中注重貫徹群眾路線，使人民能夠通過必要的途徑，有效地參與立法，有效地在立法過程中表達(dá)自己的意志。遵循立法的民主原則，也需要把民主原則的普遍性同中國國情結(jié)合起來。首先，需要從國情出發(fā)，健全較為完備的民主立法制度。其次。要根據(jù)國情，在觀念和制度的結(jié)合上堅持立法的民主原則。第三，在立法活動過程和立法程序方面，應(yīng)當(dāng)注意使立法面向社會公眾，使其能有效地參與立法和監(jiān)督立法。第四，要注意民主與集中相結(jié)合。

1.4檔案立法的科學(xué)原則。堅持立法的科學(xué)原則，也就是實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化和現(xiàn)代化問題。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律和克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免和減少錯誤和失誤，降低成本，提高立法效益。

立法遵循科學(xué)原則，首先需要實(shí)現(xiàn)立法觀念的科學(xué)化。要把立法當(dāng)作科學(xué)看待，以科學(xué)的立法觀念影響立法，消除似是而非貽誤立法的所謂新潮觀念和過時觀念。第二。需要從制度上解決問題。要建立科學(xué)的立法權(quán)限劃分、立法主體設(shè)置和立法運(yùn)行體制。整個立法制度應(yīng)當(dāng)合乎社會和立法發(fā)展規(guī)律，合乎國情和民情。達(dá)到合適、合理和完善。立法主體應(yīng)當(dāng)由高素質(zhì)的立法者和立法工作人員組成。第三，更具直接意義的是要解決方法、策略和其他技術(shù)問題。從方法上說，立法要堅持從實(shí)際出發(fā)和注重理論指導(dǎo)相結(jié)合，客觀條件和主觀條件相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時性相結(jié)合，總結(jié)借鑒和科學(xué)預(yù)見相結(jié)合，中國特色和國際大勢相結(jié)合。從策略上說，要正確處理立法的超前、滯后和同步的關(guān)系：要按照客觀規(guī)律的要求來確定立法指標(biāo)：要盡可能選擇最佳的立法形式、內(nèi)容和最佳的立法起草者；要顧及全局并做到全面、系統(tǒng)，同時還要分清輕重緩急。合理安排各個項(xiàng)目的先后順序。從其他要求來說，要注意各種法之間的縱向、橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)一致；要注意立法的可行性。所立之法要能為人接受，寬嚴(yán)適度易于為人遵守：還要特別注意避免和消除立法中的混亂等弊病。

2、檔案立法的專業(yè)原則

過去，檔案工作者和檔案學(xué)者將檔案立法原則等同于專業(yè)原則或?qū)I(yè)原則與基本原則相混淆，這是一定的歷史條件和特定的社會環(huán)境使然，也是檔案立法原則研究局限性的一種表現(xiàn)。

最早提出檔案法基本原則的是朱國斌1986年6月的碩士學(xué)位論文。在《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)出臺之前能夠提出這一原則是難能可貴的。朱國斌將檔案法的基本原則概括為3個方面：保護(hù)國家歷史文化遺產(chǎn)原則、集中統(tǒng)一管理原則和為社會提供服務(wù)原則。王德俊在1996年第十三屆國際檔案大會第二次全體會議上所做的主報告《檔案立法、檔案機(jī)構(gòu)和檔案基礎(chǔ)建設(shè)的連續(xù)性與變化》中將各國檔案立法的基本原則概括為4項(xiàng)：一是集中管理檔案；二是維護(hù)檔案的完整與安全：三是檔案開放：四是檔案機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。方鳴提出檔案立法的原則有兩條：即保護(hù)原則和懲戒原則。姜秀麗也將其概括為兩條，即保護(hù)原則和利用原則。宗文萍將檔案法制建設(shè)，包括檔案立法的原則表述為4個方面：保護(hù)原則、協(xié)調(diào)原則、服務(wù)原則和發(fā)展原則。潘玉民認(rèn)為檔案立法的原則主要有：集中統(tǒng)一管理檔案的原則；保護(hù)檔案的原則；為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的原則：朱玉嬡認(rèn)為檔案立法的原則有6點(diǎn)：保護(hù)檔案財富原則：懲戒違反檔案法規(guī)行為原則：科學(xué)民主立法原則：檔案法規(guī)與其他法規(guī)和諧一致原則：穩(wěn)定性與變更性相結(jié)合的原則：導(dǎo)向性原則。朱玉嬡還認(rèn)為。檔案界對檔案立法原則的認(rèn)識比較統(tǒng)一，最核心的是檔案保護(hù)與懲戒的原則。

在我國，就檔案立法的專業(yè)原則而言，集中統(tǒng)一管理原則、保護(hù)檔案的原則、檔案開放或?yàn)樯鐣峁┓?wù)的原則、檔案機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性原則、獎勵與懲戒原則是大家的基本共識，也是檔案立法的基本專業(yè)準(zhǔn)則，很好地體現(xiàn)了國家檔案立法的專業(yè)性質(zhì)和專業(yè)特點(diǎn)。上述學(xué)者提出的其他原則，更多的應(yīng)當(dāng)歸入檔案立法的基本原則之中。

20多年來，檔案工作者和檔案學(xué)者對檔案立法原則進(jìn)行了深入的探索。取得了一些共識，達(dá)到了一定的理論高度。但也必須看到，我們對檔案立法原則的理解還局限于以《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系本身的建設(shè)上，未將其放在整個國家法制建設(shè)的大背景下和社會發(fā)展的大環(huán)境中進(jìn)行研究，缺乏宏觀認(rèn)識和全面把握：未將檔案立法原則分層認(rèn)識，更未將不同層次的檔案立法原則看作是一個既有區(qū)別，又有有機(jī)聯(lián)系的整體。從上面的諸多表述中可以看出，多數(shù)的研究存在著就事論事現(xiàn)象，得出的結(jié)論也只能是檔案立法的專業(yè)思想和專業(yè)原則。一些結(jié)論將檔案立法的基本原則與專業(yè)原則相提并論，不分層次，未能體現(xiàn)不同原則的不同定位、不同功能和不同價值。在未來的檔案法制建設(shè)，包括檔案立法原則、立法方法、立法策略、立法技術(shù)和檔案執(zhí)法實(shí)踐活動的研究中，均應(yīng)注意和避免上述問題。

3、地方檔案立法的具體原則

地方檔案的立法依據(jù)來自于法的依據(jù)和事實(shí)依據(jù)2個方面。法的依據(jù)包括國家的《憲法》、《立法法》、《行政許可法》，以及檔案法律和行政法規(guī)等：事實(shí)依據(jù)是指本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要。因?yàn)榈胤綑n案立法是依據(jù)上位法和本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要而作出的規(guī)定，所以，可以稱之為實(shí)施性立法。作為實(shí)施性立法應(yīng)當(dāng)在遵循國家法制統(tǒng)一的原則下，合理劃分地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。明確各自的立法重點(diǎn)，以提高我國地方檔案立法的質(zhì)量。推動國家的檔案法制建設(shè)。地方檔案立法除要遵循檔案立法的基本原則、專業(yè)原則外，還應(yīng)當(dāng)有體現(xiàn)自身特點(diǎn)的原則，我們將這種實(shí)施性立法的原則稱之為地方檔案立法的具體原則。對地方檔案立法原則，劉勝華指出應(yīng)包括3個方面：一是縱向統(tǒng)一的原則。首先必須堅持與憲法相統(tǒng)一，這是地方檔案立法得以發(fā)生效力的根本所在。第二。地方檔案立法必須與《檔案法》相統(tǒng)一，尤其要與《檔案法》所確定的基本原則相統(tǒng)一。第三，地方檔案立法必須與行政法規(guī)相統(tǒng)一，既不能與國家行政法規(guī)的內(nèi)容相抵觸，更不能與行政法規(guī)的基本原則相矛盾。二是橫向協(xié)調(diào)的原則。地方檔案法規(guī)既要與國家法律、法規(guī)相統(tǒng)一。又要充分反映本地實(shí)際情況。由于各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡，導(dǎo)致各地檔案工作發(fā)展不平衡。

因此，在制定地方性檔案法規(guī)、規(guī)章時。也往往表現(xiàn)出較大的差異。為維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，又充分反映地方的特點(diǎn)，在地方檔案立法時必須注意橫向的協(xié)調(diào)。這就要求地方檔案工作者對國家法律法規(guī)的基本原則有深刻的理解，并加強(qiáng)橫向聯(lián)系，互通信息，交流情況，通報各地立法信息，交流各地立法經(jīng)驗(yàn)，以保證橫向的協(xié)調(diào)。三是體現(xiàn)地方特色的原則。地方檔案立法既要注重全局的、整體的實(shí)際，更要反映本地的實(shí)際和當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。這是地方立法的根本所在。

馬素萍認(rèn)為，地方檔案立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則是維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，具體體現(xiàn)為不抵觸、不重復(fù)、不越權(quán)等原則。所謂不抵觸。是指地方檔案立法不與上位法的規(guī)定相沖突或相矛盾。不抵觸原則包括2個方面：第一，地方檔案立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況和需要，對上位法的一般性、原則性的規(guī)定作出細(xì)化的具體規(guī)定。第二，對于上位法未作出規(guī)定而地方又需要規(guī)范的檔案事務(wù)，應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)允許地方立法的范圍內(nèi)作出規(guī)定。所謂不重復(fù)，是指地方檔案立法除必要而合理以外，不應(yīng)重復(fù)上位法的內(nèi)容。所謂“必要而合理”的重復(fù)是指：第一，作為地方立法的依據(jù)而引用上位法的有關(guān)條款；第二。作為地方立法的適用條款而引用上位法的有關(guān)規(guī)定。以量來表示。一般以不超過法律文本總字?jǐn)?shù)的20％為宜。所謂不越權(quán)。是指地方人大權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)賦予的立法權(quán)限行使立法權(quán)。不越權(quán)原則包括3個方面：第一，不屬于中央專屬立法權(quán)的事項(xiàng)，在國家尚未立法而需要地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況創(chuàng)制法規(guī)時，原則上應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，地方人大及其常委會認(rèn)為有必要授權(quán)政府予以規(guī)定的，可以授權(quán)政府制定規(guī)章。第二。凡屬于長遠(yuǎn)的、重大的、需要普遍遵循的事項(xiàng)?？梢杂傻胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)；凡屬應(yīng)時的、一般性的、局部性管理的事項(xiàng)。則可以由地方政府制定規(guī)章。第三。凡涉及依據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)范政府行為的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)：凡屬于應(yīng)由地方政府自行決策的事項(xiàng)，則可以由地方政府制定規(guī)章。

雖然二位作者對地方檔案立法原則的表述方法略有不同，但從根本認(rèn)識上是一致的。首先，都強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家的法制統(tǒng)一：其次，二者表述的縱向統(tǒng)一的原則、橫向協(xié)調(diào)的原則和不抵觸、不越權(quán)原則是一致的。體現(xiàn)地方特色的原則和不重復(fù)原則的精神實(shí)質(zhì)相同。由此可見，學(xué)者們對檔案立法原則體系中低位原則的認(rèn)識是趨同的，只是表述的方式、方法還有待取得共識，還需要逐步使之規(guī)范化。