河北省節(jié)能減排市場機(jī)制及政策措施研究

谷立霞　楊亮亮

摘要：本文通過對(duì)河北省進(jìn)行節(jié)能減排工作的調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)河北省節(jié)能減排工作存在的問題及其根源進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上，提出了建立健全節(jié)能減排市場機(jī)制的基本框架，并結(jié)合河北實(shí)際給出了具體的政策措施，為以后的節(jié)能減排工作提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：節(jié)能減排 市場機(jī)制 政策措施

0 前言

近幾年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，取得了很大的成績。但是，也因此導(dǎo)致很多重要資源供應(yīng)緊張，制約了我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，黨的十六屆五中全會(huì)提出把節(jié)約資源作為基本國策，并明確提出“十一五”期末單位GDP能源消耗比“十五”期末降低20％左右的目標(biāo)，第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》將其列為約束性指標(biāo)。節(jié)能減排是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的一種重要途徑，不改變我國粗放型的生產(chǎn)方式，自然環(huán)境和人類社會(huì)都承受不住，只有堅(jiān)持節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而且，全球變暖已經(jīng)是全球關(guān)注的問題，所以加強(qiáng)節(jié)能減排也是應(yīng)對(duì)全球變暖的迫切需要。

1 河北省節(jié)能減排工作現(xiàn)狀

河北省是一個(gè)重化工業(yè)特征突出的省份，能源消耗巨大。盡管自“九五”以來，河北省在環(huán)境保護(hù)上做了大量的工作，并取得了顯著的成績，但由于處在經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展階段，激勵(lì)機(jī)制和管理體制尚不完善，河北省生態(tài)環(huán)境基本上處于“局部有所改善、總體仍趨惡化”的嚴(yán)峻狀況。面對(duì)繁重的節(jié)能減排任務(wù)，河北省積極貫徹落實(shí)國家的宏觀調(diào)控政策，在進(jìn)入“十一五”后把節(jié)能減排作為推進(jìn)河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的第一抓手全力落實(shí)。按照國家宏觀調(diào)控精神和產(chǎn)業(yè)政策要求，河北省委、省政府把全面推動(dòng)工業(yè)企業(yè)的節(jié)能減排與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、控制“雙高”行業(yè)過快增長結(jié)合起來，多措并舉、強(qiáng)力推進(jìn)。省政府先后出臺(tái)了《河北省節(jié)約能源條例》、《加強(qiáng)節(jié)能工作決定》、《節(jié)能減排綜合性實(shí)施方案》等一系列文件，提出“十一五”期間，萬元生產(chǎn)總值能耗由2005年的1.96噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1.57噸標(biāo)準(zhǔn)煤，降低20%左右，主要污染物排放總量減少15%的目標(biāo)。并且制定了一系列節(jié)能減排的政策措施，通過采用行政、經(jīng)濟(jì)、科技等多種綜合手段，對(duì)鋼鐵、水泥、焦炭、電力、造紙等高能耗、高污染行業(yè)加大了淘汰落后力度，強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能減排，努力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取得初步成效。

但與此同時(shí)，以行政手段為主的淘汰落后產(chǎn)能政策體系，使得節(jié)能減排的效果和規(guī)制成本都不理想。在河北省的節(jié)能減排工作中，出現(xiàn)了很多問題,以下進(jìn)行具體分析。

2 河北省節(jié)能減排存在的問題

2.1 政府部門服務(wù)不到位 一些政府部門對(duì)企業(yè)節(jié)能減排工作支持不夠，缺少配套政策。一些企業(yè)擔(dān)心政策多變，自己率先響應(yīng)政府號(hào)召進(jìn)行節(jié)能減排的改進(jìn)工作，怕的是最后政府部門對(duì)其它污染重的企業(yè)不了了之。節(jié)能減排對(duì)企業(yè)來說，既是一種資產(chǎn)損失，也是一種收益損失。如淘汰水泥機(jī)立窯，立窯生產(chǎn)系統(tǒng)的數(shù)百萬元甚至更多的設(shè)備，包括新型大布袋除塵設(shè)備，只能作廢鐵處理，損失較大。政府雖作了些補(bǔ)償，但占損失總量的1/10還不到。

2.2 地方政府的財(cái)政稅收收入短期受到的損失嚴(yán)重 節(jié)能減排工作涉及到地方和企業(yè)的利益，涉及到政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，涉及到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、員工安置、債務(wù)清算等善后處理問題，工作難度很大。特別是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所要淘汰和關(guān)停的對(duì)象往往是當(dāng)?shù)刂饕氖杖雭碓春途蜆I(yè)渠道，淘汰工作阻力重重。有的地方政府因而畏難卻步，對(duì)節(jié)能減排工作抓得不力。

2.3 大量下崗職工短期再就業(yè)難以解決 我省大部分地區(qū)以傳統(tǒng)工藝、勞動(dòng)密集型企業(yè)為主，淘汰這些企業(yè)，必然會(huì)出現(xiàn)大量下崗職工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于近年節(jié)能減排工作淘汰了很多企業(yè)，已使城鎮(zhèn)在崗職工就業(yè)率明顯下降，2007年末，在城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中，在崗職工486.22萬人，比2006年末減少1.85萬人，這部分人員由于勞動(dòng)技能單一，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，極易引發(fā)社會(huì)問題。

2.4 企業(yè)主體私營化行政命令手段不適應(yīng) 在節(jié)能減排工作中，國有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比重較大，因此，主要依靠行政手段開展節(jié)能減排工作就比較明顯。但是，面對(duì)現(xiàn)在私有資產(chǎn)的退出，絕不能輕率、單一地使用行政手段。尤其是在《中華人民共和國物權(quán)法》剛剛獲得全國人民代表大會(huì)通過的情勢下，對(duì)私有資產(chǎn)的處置要有法律依據(jù)，要符合市場規(guī)則。

3 河北省節(jié)能減排工作存在問題的根源分析

3.1 淘汰不能兼顧發(fā)展，淘汰政策不足以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化 一些地方雖制定了支持和鼓勵(lì)高耗能高污染行業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排技術(shù)改造的具體措施和辦法，明確了“上大壓小，扶優(yōu)汰劣，有保有壓”政策方針，但在政策執(zhí)行過程中卻不能落實(shí)到位。淘汰污染嚴(yán)重企業(yè)的政策對(duì)于引導(dǎo)企業(yè)將內(nèi)部價(jià)值鏈和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈對(duì)接管理不足，市場準(zhǔn)入、鼓勵(lì)發(fā)展等政策制定缺乏鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈差異化定位的具體手段，淘汰污染企業(yè)的相關(guān)政策不能促進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)的上下游及側(cè)向產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)能減排配套建設(shè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)配套體系，這是造成產(chǎn)業(yè)鏈缺失，甚至地區(qū)性產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)Ш庖约爱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不力的根本原因。

3.2 節(jié)能減排善后機(jī)制乏力，地方政府主觀上抵制 在當(dāng)前節(jié)能減排工作中缺乏對(duì)落后產(chǎn)能退出機(jī)制的系統(tǒng)全面研究，更多強(qiáng)調(diào)了責(zé)任和義務(wù)，對(duì)地方政府、業(yè)主、職工的損失補(bǔ)償問題考慮不多且力度不夠，使節(jié)能減排工作受到了來自基層利益相關(guān)者的阻力，例如鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)對(duì)地方GDP、財(cái)政收入拉動(dòng)力很強(qiáng)，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，一些技術(shù)裝備落后的小鋼廠，在當(dāng)?shù)赝秦?cái)政收入的大戶，而且還提供一大批就業(yè)崗位，所以一些地方政府從局部利益出發(fā)，不但不情愿淘汰這些企業(yè)，甚至與中央和省政府有關(guān)政策進(jìn)行博弈。

3.3 節(jié)能減排工作過于強(qiáng)調(diào)行政手段 我省頒布的一系列加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排的政策中，對(duì)落后的生產(chǎn)工藝、設(shè)備以及企業(yè)，不提供任何形式的信貸支持，不予辦理用地手續(xù)，不發(fā)放生產(chǎn)許可證或依法收回生產(chǎn)許可證，不安排運(yùn)力，以及對(duì)節(jié)能減排不力的地區(qū)限批、緩批相關(guān)新建擴(kuò)建項(xiàng)目等。上述措施在一定程度上遏制了污染嚴(yán)重的小企業(yè)“遍地開花”、“久攻不下”現(xiàn)象的蔓延，但這些措施有些過于強(qiáng)調(diào)行政調(diào)節(jié)手段，較少采用市場經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化配置資源。目前采取的很多措施還起不到“釜底抽薪”的作用，過多地依靠行政手段關(guān)停污染嚴(yán)重的企業(yè)，不僅很難起到應(yīng)有的關(guān)停效果，甚至還部分造成了“上有政策、下有對(duì)策”，“嚴(yán)了老實(shí)人、寬了膽大人”的局面。

3.4 相關(guān)法律法規(guī)還不完善，節(jié)能減排工作的社會(huì)環(huán)境得不到保障 從我國節(jié)能減排的實(shí)踐來看，主要由政府相關(guān)部門下發(fā)行政文件，提出節(jié)能減排的要求和政策，但行政文件代替不了法律，對(duì)違反政策的行為制止或懲罰缺乏法律依據(jù)。我省一方面為大規(guī)模節(jié)能減排付出了巨大代價(jià)，另一方面一些新的高能耗、高排放，低產(chǎn)能仍在不斷產(chǎn)生，有的地方甚至陷入了落后產(chǎn)能“淘汰—上馬—再淘汰”的怪圈。更有甚者，那里風(fēng)聲緊，這里有余地，落后產(chǎn)能趁機(jī)轉(zhuǎn)移。長三角已經(jīng)“難容”制造業(yè)的擴(kuò)張，“騰籠換鳥”出來的污染企業(yè)，竟然也在我省安家落戶。

4 河北省節(jié)能減排機(jī)制體系設(shè)計(jì)

4.1 構(gòu)建節(jié)能減排的長效機(jī)制 環(huán)境資源全成本價(jià)格機(jī)制。整合社會(huì)研究機(jī)構(gòu)的資源和力量，開展環(huán)境資源全成本價(jià)格機(jī)制研究，充分利用價(jià)格杠桿等經(jīng)濟(jì)手段，建立健全“誰污染、誰治理，誰投資、誰受益”的環(huán)境價(jià)格機(jī)制，補(bǔ)償治理成本，完善資源節(jié)約、資源替代與資源合理開發(fā)的激勵(lì)、約束和補(bǔ)償體系。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與援助專項(xiàng)機(jī)制。設(shè)立節(jié)能減排經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與援助專項(xiàng)基金，繼續(xù)實(shí)施遞減性補(bǔ)貼政策，同時(shí)采用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)一部分經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，參照關(guān)停小火電中發(fā)電量指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓模式，探索適合其他行業(yè)淘汰落后的市場補(bǔ)償機(jī)制。采用低息貸款、減免稅費(fèi)的方式鼓勵(lì)落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，并可立項(xiàng)、土地審批等方面給予一系列政策優(yōu)惠。

4.2 探索建立節(jié)能減排服務(wù)支持體系 建立節(jié)能減排咨詢服務(wù)中心，專門負(fù)責(zé)為企業(yè)提供節(jié)能方案和節(jié)能新技術(shù)的推廣及質(zhì)量檢測與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接服務(wù)，同時(shí)，搭建相關(guān)項(xiàng)目成果交易平臺(tái)，促進(jìn)先進(jìn)適用節(jié)能技術(shù)成果的產(chǎn)業(yè)化推廣，加快科技成果轉(zhuǎn)化,提高能源綜合利用效率。另外，按照產(chǎn)業(yè)政策類別梳理現(xiàn)有政策，明確執(zhí)行部門，并將梳理好的各項(xiàng)政策匯總，形成匯總目錄和政策大全，通過書面下發(fā)或網(wǎng)絡(luò)上傳，方便企業(yè)和有關(guān)機(jī)構(gòu)、部門隨時(shí)查詢和貫徹落實(shí)。

4.3 建立節(jié)能減排公眾參與體系 建立社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的有效機(jī)制，充分保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大群眾從自身做起，積極參與環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的社會(huì)化進(jìn)程。廣泛深入持久的開展節(jié)能減排宣傳教育，還可以建立淘汰落后產(chǎn)能政策制定及管理公眾聽證制度，建立并完善節(jié)能減排公眾參與通道和激勵(lì)機(jī)制。

5 河北省節(jié)能減排的政策措施

5.1 完善落后的相關(guān)地方性法規(guī)和政策體系 建立健全法律法規(guī)，增強(qiáng)執(zhí)法依據(jù)。以科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)為指導(dǎo)思想，抓緊制定當(dāng)前節(jié)能減排所需要的法規(guī)條例，同時(shí)清理、廢止或修訂已經(jīng)整體或部分失效過時(shí)的法規(guī)。

此外，還可以完善立法主體，保障立法的客觀公正。盡快出臺(tái)節(jié)能減排的管理?xiàng)l例，明確相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)。加快制定節(jié)能減排的管理制度體系，強(qiáng)化并規(guī)范執(zhí)法操作?；蛘咭詢?yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)作為突破口和主要抓手，節(jié)能減排的同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。

5.2 加強(qiáng)各級(jí)政府部門的行政執(zhí)法力度 完善法律法規(guī)的同時(shí)，重要的是還要加強(qiáng)政府部門的行政執(zhí)法力度。盡快制定河北省節(jié)能減排規(guī)劃體系，規(guī)劃應(yīng)突出淘汰的重點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及領(lǐng)域，并就具體產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域做出具體規(guī)定，內(nèi)容應(yīng)涵蓋基本方針、綜合性政策及政策實(shí)施所需事項(xiàng)。

積極開展行業(yè)對(duì)標(biāo)研究，修正完善河北標(biāo)準(zhǔn)體系。由省環(huán)保局主持，盡快委托相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、研究院所、行業(yè)協(xié)會(huì)及有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)，以國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為指導(dǎo)，綜合考慮生產(chǎn)工藝、排放水平以及處理成本等方面的因素，并參考國外相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)意見，確定出標(biāo)準(zhǔn)排放限值，搞好河北省節(jié)能減排工作分行業(yè)、分產(chǎn)品類別的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系修訂與制定工作。所以要盡快開展全省工業(yè)企業(yè)污染物排放的普查工作和部分重點(diǎn)行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)的研究，優(yōu)先抓好鋼鐵、造紙等行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。

5.3 企業(yè)、社會(huì)及政府自我激勵(lì)機(jī)制 建立企業(yè)家報(bào)酬綠色化機(jī)制。企業(yè)環(huán)境管理體系的規(guī)范目標(biāo)模式是ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)，以及參照該標(biāo)準(zhǔn)建立和實(shí)施的企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，將企業(yè)的社會(huì)責(zé)任納入企業(yè)綜合貢獻(xiàn)之中，對(duì)企業(yè)家的報(bào)酬核算也在扣除污染治理成本之后進(jìn)行。

完善政府部門綠色績效考核機(jī)制。許多環(huán)境污染問題的根源就在于地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)地方保護(hù)主義，所以可以將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，把綜合考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。

建立社會(huì)公眾消費(fèi)結(jié)構(gòu)綠色化激勵(lì)機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)帶頭加強(qiáng)節(jié)能和綠色采購，認(rèn)真落實(shí)《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》，嚴(yán)格履行規(guī)定程序，進(jìn)一步規(guī)范政府采購行為，確保政府采購公開、公正、透明，完善政府采購節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單制度，不斷擴(kuò)大節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購范圍。

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本文為2008年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展課題《河北省健立健全節(jié)能減排的市場機(jī)制與政策體系》，課題編號(hào)200801017。