現(xiàn)行環(huán)境稅體系對環(huán)境保護(hù)作用的局限性分析

楊占書

摘要：制約我國稅收體系綠化程度較低，不適應(yīng)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的主要原因是我國環(huán)境稅體系本身存在著非獨立性和非健全性兩大特征。從非獨立性的角度詳細(xì)分析了我國現(xiàn)行的資源稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅、城市建設(shè)維護(hù)稅和耕地占用稅，指明了這些稅種在資源環(huán)境保護(hù)方面的局限性；從非健全性的角度指出水資源稅和排污稅是我國應(yīng)補充完善的環(huán)境稅主體稅種。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；非獨立性；非健全性

中圖分類號：F810.42

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0225-02

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一直以粗放型為主導(dǎo)，這種發(fā)展方式?jīng)Q定了稅收制度不可能在整體上向資源環(huán)境保護(hù)的角度傾斜，稅收體系的“綠化”實現(xiàn)程度較低。從199B年到2008年十年間，盡管環(huán)境稅總額呈上升的趨勢，但所占GDP的比重并沒有太大變化，一直徘徊在1％左右，與此形成鮮明對照的是發(fā)達(dá)國家的環(huán)境稅稅收總額占GDP的比重平均在4％左右。制約我國稅收體系綠化程度，不適應(yīng)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的主要原因是我國環(huán)境稅體系本身存在著非獨立性和非健全性兩大特征。

1環(huán)境稅的非獨立性

非獨立性主要是指真正具有資源環(huán)境保護(hù)指向性的稅種很少，制定征稅稅種時首先考慮的不是保護(hù)資源環(huán)境，只是實行以后間接的起到了保護(hù)作用；或者為了能適當(dāng)?shù)钠鸬揭欢ǖ馁Y源環(huán)境保護(hù)作用，對原有稅種進(jìn)行改進(jìn)。環(huán)境稅的非獨立性主要表現(xiàn)是：它是夾雜在已有稅收體系中，這在一定程度上阻礙了其作用的發(fā)揮。

(1)資源稅的非獨立性。首先從征稅的性質(zhì)定位上看，資源稅不具有環(huán)境稅的獨立性。我國開征資源稅的主要目的是調(diào)節(jié)開發(fā)者之間的級差收益，納稅人具體適用的稅額主要取決于資源的開采條件，與資源開采造成的環(huán)境影響無關(guān)。也沒有從根本上支持資源開采過程中的綜合利用，許多屬于貧礦的資源可能被遺棄，造成資源浪費。其次計稅依據(jù)不合理，稅額過低。我國資源稅使用的是從量計稅，不能反映資源在市場上價格變化，不利于理順資源價格體系。征稅數(shù)額很低，就不足以影響納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，容易造成資源盲目開采和過度開發(fā)，加重環(huán)境負(fù)擔(dān)。

(2)消費稅的非獨立性。雖然我國現(xiàn)行的消費稅經(jīng)過重大調(diào)整之后，增強了保護(hù)環(huán)境的作用，但是由于消費稅是一項綜合性的稅收，要綜合考慮其影響，這難免弱化了對環(huán)境保護(hù)的實際作用。一是一些容易造成環(huán)境污染的產(chǎn)品，如電池、某些一次性用品等，沒有納入征稅范圍；二是在一些征稅的產(chǎn)品中。稅率較低，象征意義大于實際意義。如對于木制一次性筷子的稅率只有5％，實木地板的稅率也只有5％，保護(hù)作用顯然不大。從總體上考量，現(xiàn)行的消費稅沒有真正達(dá)到調(diào)節(jié)消費者傳統(tǒng)消費方式，鼓勵廣大消費者進(jìn)行綠色消費的環(huán)保目的。

(3)增值稅和企業(yè)所得稅的非獨立性。增值稅和企業(yè)所得稅由于本身稅制的特點，多限于直接優(yōu)惠和事后鼓勵，專項優(yōu)惠很少。因此，對于如何有效地控制污染，減少消耗的專門應(yīng)用技術(shù)開發(fā)缺乏優(yōu)惠政策支持，許多節(jié)能和治污技術(shù)僅僅停留在實驗室里，不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。

(4)城市建設(shè)維護(hù)稅的非獨立性。城市建設(shè)維護(hù)稅被許多學(xué)者認(rèn)為是一項真正的“綠色”稅收，是環(huán)境保護(hù)融資的一種“專項稅”，但是它是一種附加稅，沒有自己獨立的稅基，限于收入規(guī)模小和稅率低，發(fā)揮的作用相對有限。

(5)耕地占用稅的非獨立性。即使是調(diào)整后的耕地占用稅與上千元甚至幾千元的土地價格相比，顯得微不足道。調(diào)節(jié)作用有限。另外，現(xiàn)行耕地占用稅的缺陷是沒有把濕地資源納入其中。

2環(huán)境稅的非健全性

環(huán)境稅的非健全性是指環(huán)境稅沒有主體稅種，應(yīng)納入環(huán)境稅征稅范圍的稅種由于體制等原因沒有征稅或采用其它形式。環(huán)境稅的非健全性主要表現(xiàn)在沒有對水資源征稅，污染行為主要采用排污收費的形式，未開征排污稅。

(1)未開征水資源稅。水是生命之源，我國是一個缺水的國家。國家環(huán)?？偩汁h(huán)境規(guī)劃院和國家信息中心對我國用水需求壓力進(jìn)行了預(yù)測。預(yù)計我國的需水總量總體是增加的，特別是未來的十年內(nèi)。從全國的供水和需水預(yù)測結(jié)果來看，如果保持高速經(jīng)濟(jì)增長，則有500億～700億立方米左右的缺水量。同時，由于我國水資源分布不均衡，目前北方的水資源開發(fā)利用程度大部分已超過50％，海灤河流域的水資源利用率都超過了80％，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了世界公認(rèn)的水資源開發(fā)利用極限——40％，因此，北方地區(qū)缺水形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。同時，由于水污染的不斷加劇，污染型缺水已成為制約我國水資源供應(yīng)安全的另一個重要問題。解決我國水資源短缺的問題需要采取開源和節(jié)流的措施。開源方面要建設(shè)南水北調(diào)等大型水利工程，保證北方地區(qū)的水資源供應(yīng)量；節(jié)流方面要全面提高工業(yè)重復(fù)用水率和城鎮(zhèn)生活廢水回用率，加強水資源管理和水污染治理。這些開源節(jié)流措施的實施，是長期的公共工程，個別企業(yè)難以投資完成，國家投資就必須要有一定的資金保障。因此必須要開征資源稅，籌集資金，促進(jìn)水資源的合理開發(fā)和利用。另外，開征稅資源稅可以通過市場機制，理順?biāo)Y源價格體系，使水資源價格在市場經(jīng)濟(jì)中得到真實的反應(yīng)。

(2)未開征相應(yīng)的排污稅，對于排污行為仍然以收費的形式。目前我國針對排污的主要經(jīng)濟(jì)政策是征收排污費。二十多年的實踐和發(fā)展證明，排污收費制度是我國一項有效的環(huán)境管理手段，為治理污染，保護(hù)環(huán)境作出了積極的貢獻(xiàn)。但是現(xiàn)行的排污收費體系弊端日益凸顯出來，將難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和復(fù)雜環(huán)境保護(hù)形勢，主要表現(xiàn)在：

第一，排污收費標(biāo)準(zhǔn)相比污染治理成本或邊際成本明顯偏低，不能滿足既定控制目標(biāo)下污染治理總投入的需要。據(jù)統(tǒng)計，2006年我國總的污染治理投資(不含運行費用)為2558億元。占同期GDP的比例為1.23％。要實現(xiàn)預(yù)定的污染控制目標(biāo)，2008年污染治理投資(不含運行費用)需達(dá)到5447億元，在2006年的基礎(chǔ)上翻一番，占同期GDP的比例為2.1％；到2010年，污染治理投資需達(dá)到10622億元，占同期GDP的比例為1.5％。因此，要實現(xiàn)預(yù)定的污染控制目標(biāo)，總的污染治理投資額都需進(jìn)一步加大。另外排污收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，對企業(yè)的激勵作用也不顯著，難以讓相關(guān)企業(yè)參與到治污過程中。

第二，排污收費不符合以預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)方向。排污收費是一種事后監(jiān)控的方式，出于企業(yè)自身利益和政府部門利益的需要，許多企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)投資治污。相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)部門為增加部門收入，對此可能采取“曖昧”或者漠視的態(tài)度。我國排污收費和治理費用逐年同時增加也從反面證明了這種利益關(guān)系，反映了這項政策的漏洞。

第三，征收排污稅比征收排污費更有優(yōu)勢。雖然從經(jīng)濟(jì)意義和作用機理上看，收費和征收沒有本質(zhì)的差別，都可以將環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，但征收排污稅比征收排污費更有實際的效率和符合規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的要求。因此，從長期看，排污費必然面臨費改稅的問題。

資源環(huán)境問題依然是制約我國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，相對嚴(yán)峻的資源和環(huán)境形勢迫切需求新型高效的環(huán)境政策。大力推行環(huán)境稅政策，對已有稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，補充完善相關(guān)環(huán)境稅種，建立了相對完善的環(huán)境稅體系，必將有助于我國政府實施可持續(xù)發(fā)展政策，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。