關(guān)于我省義務教育經(jīng)費保障機制改革情況的調(diào)研報告

萬明華

從2007年開始,我省開展了以“義務教育免收學雜費、免費提供教科書”為主要內(nèi)容的義務教育經(jīng)費保障機制改革工作。為配合省委、省政府做好義務教育經(jīng)費保障機制改革工作,省政協(xié)教文衛(wèi)體委員會與民進省委會成立了以省政協(xié)副主席、民進省委會主委湯建人同志為組長的調(diào)研組,于2008年5月19日至7月11日,對全省實施義務教育經(jīng)費保障機制改革情況,進行了為時一個多月的調(diào)研。調(diào)研組認真聽取了省發(fā)改委、省財政廳、省教育廳、省監(jiān)察廳關(guān)于全省實施義務教育經(jīng)費情況的通報,并深入南昌市、九江市等地進行調(diào)研。在南昌市政府、南昌市青山湖區(qū)政府和九江市政府、武寧縣政府分別召開了由政府組織的教育、財政、發(fā)改委、監(jiān)察等部門領(lǐng)導同志參加的座談會,深入部分基層學校召開校長座談會、教師座談會,對重點學校、普通學校、農(nóng)村貧困學校以及公辦和民辦學校等不同類型、不同地域的學校進行實地考察。

一、全省義務教育經(jīng)費保障機制改革的進展情況

(一)領(lǐng)導高度重視,出臺政策措施

1.確定總體原則,下發(fā)實施意見

按照《國務院關(guān)于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》精神,中部地區(qū)從2007年起實行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革。省委、省政府高度重視義務教育經(jīng)費保障機制改革工作,認真研究我省貫徹落實國務院文件精神的具體措施、意見,確定了“全省同步實施、標準相對統(tǒng)一、經(jīng)費分級分擔、逐步實施到位”的總體原則,下發(fā)了《關(guān)于深化義務教育經(jīng)費保障機制改革的實施意見》。

2.加強組織領(lǐng)導,依法推進改革

為確保改革的順利進行,各地成立了義務教育經(jīng)費保障機制改革領(lǐng)導小組和辦公室,發(fā)改委、教育、財政、監(jiān)察、人事、農(nóng)業(yè)、扶貧開發(fā)等部門為成員單位。出臺了深化義務教育經(jīng)費保障機制改革實施辦法、義務教育階段家庭經(jīng)濟貧困生免費提供教科書及補助寄宿生生活費工作管理暫行辦法、進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作暫行辦法等,印發(fā)了《關(guān)于義務教育經(jīng)費保障機制改革后學校收費問題的通知》《義務教育階段免收雜費實施管理辦法》《確保義務教育經(jīng)費投入、加強財政預算管理的通知》《中小學公用經(jīng)費支出管理暫行辦法的通知》等配套文件,從政策上對城鄉(xiāng)義務教育機制改革實施進行了規(guī)范。

(二)實行“兩免一補”,實現(xiàn)“四個同步”

1.實行“兩免一補”

2007年以來,根據(jù)國務院部署,結(jié)合我省實際,省委、省政府決定,深化義務教育經(jīng)費保障機制改革,對義務教育階段學生實行“兩免一補”(即免除義務教育階段中小學生學雜費,免費為家庭經(jīng)濟困難學生提供教科書,補助家庭經(jīng)濟困難寄宿學生生活費)。建立義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制,鞏固和完善中小學教師工資保障機制。

在確保國家農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革政策落實到位的基礎(chǔ)上,我省還結(jié)合實際,進一步把城市義務教育納入改革范圍,使全省城鄉(xiāng)義務教育同步實行經(jīng)費保障機制改革:全部免除了569萬名城鄉(xiāng)義務教育階段公辦中小學生學雜費;為136萬名家庭經(jīng)濟困難學生免費提供春季教科書,為569萬名城鄉(xiāng)義務教育階段公辦中小學生免費提供秋季教科書;并補助34萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費;進一步提高義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平;建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制,維修改造中小學危房約80萬平方米,其中D類危房約60萬平方米;鞏固和完善了中小學教師工資保障機制等。

2.實現(xiàn)“四個同步”

我省深化改革工作開展以來,不斷擴大義務教育階段“兩免一補”覆蓋范圍,實現(xiàn)了“四個同步”,即:

“城市與農(nóng)村同步”——免除了城鄉(xiāng)義務教育階段公辦中小學生學雜費,為家庭經(jīng)濟困難學生免費提供教科書;

“城市職工子女與農(nóng)民工子女同步”——對符合條件的農(nóng)民工子女,與所在地城市義務教育階段學生享受同等政策,免交學雜費,免收借讀費;

“免除學雜費與免費提供教科書同步”——2008年,我省在繼續(xù)免除城鄉(xiāng)義務教育公辦中小學生學雜費的基礎(chǔ)上,又擴大到為全部城鄉(xiāng)義務教育階段公辦中小學生免費提供教科書;

“公辦與民辦同步”——比照公辦學校義務教育階段學生免除學雜費和免費提供教科書費標準,對民辦學校義務教育階段學生個人補助學雜費,并免費提供教科書。

這“四個同步”使國家這項惠民政策惠及到每一個義務教育階段學生,對義務教育的發(fā)展產(chǎn)生了重大而深遠的影響。

(三)健全配套機制,規(guī)范收費行為

1.提高補助標準

在擴大“兩免一補”覆蓋范圍的同時,2008年,我省調(diào)整和完善義務教育經(jīng)費保障體制改革有關(guān)政策,提高了“三個標準”:

一是提高了家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助標準,將年人均補助標準由300元提高到小學生均500元、初中生均750元;

二是提高了生均公用經(jīng)費標準,即小學生均300元、初中生均500元;

三是提高了農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造單價標準,由每平方米300元提高到400元。

總體來看,實行義務教育經(jīng)費保障機制改革后,人民群眾、廣大師生等反響較好,成為黨和政府的“民心工程”和“德政工程”,深受老百姓的歡迎。

2.提高教師待遇

各地在實施義務教育經(jīng)費體制改革過程中,堅持依法辦事、以人為本,高度重視解決中小學教師待遇問題,為穩(wěn)定教師隊伍,促進經(jīng)費保障機制改革工作創(chuàng)造了積極的條件。如南昌市政府2007年在市財政原負擔教職工人均6600元津貼補貼的基礎(chǔ)上,對未達到公務員平均水平的學校最高增加3600元,而在2008年就實現(xiàn)了教師各種政策性津補貼不低于當?shù)毓珓諉T水平的目標。武寧縣在做好免除學雜費和提高公用經(jīng)費水平工作的同時,進一步鞏固和完善中小學教師工資保障機制。2001年9月以來,該縣已實行教職工工資上卡發(fā)放。實施義務教育經(jīng)費保障機制后,該縣著力在確保教師工資按時足額發(fā)放,確保教師工資水平不低于公務員工資水平等方面下了功夫。

近年來,各地進一步加大教育改革的統(tǒng)籌和推進力度,著力促進教育公平,積極推進城區(qū)內(nèi)義務教育資源均衡配置。實施教師人事制度改革,全面實施教師資格準入制度。統(tǒng)籌城市義務教育教師資源,均衡配置學校師資。在教育教學內(nèi)容、教學方式、質(zhì)量評價等方面進行了一系列改革,建立了以素質(zhì)教育為核心的義務教育評價體系,努力提高城市義務教育質(zhì)量。

3.規(guī)范收費行為

按省政府的要求全面清理了現(xiàn)行義務教育階段學校收費政策,全面取消了義務教育階段學校各種行業(yè)性收費,嚴禁“一邊免費,一邊亂收費”,并嚴格執(zhí)行收費公示制度,主動接受學生、家長和社會的監(jiān)督,增強學校收費的透明度。同時,在春秋兩季學期開學后,對學校收費工作進行了明察暗訪式的督查檢查,對發(fā)現(xiàn)的亂收費行為進行了堅決糾正和嚴肅查處。

二、存在的主要問題

(一)經(jīng)費問題

1.部分縣區(qū)經(jīng)費不能及時足額到位

義務教育階段全部免除雜費后,財政補助資金能否及時足額到位,事關(guān)中小學校的生存和發(fā)展。從2007年全面實行義務教育經(jīng)費改革開始,財政的經(jīng)費便按季度開始撥付。各地每個季度末或者是第二個季度初經(jīng)費才能到位。2008年上半年,由于年初雪災,有些學校的生均公用經(jīng)費4月份才到位,所以學校開學初的經(jīng)費非常緊張。財政補助資金到位的時間,最好是在每個季度之初,因為學校沒有其他任何收入,主要依靠該項經(jīng)費維持學校正常運轉(zhuǎn),如每月的水電、通訊、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等費用都是必須按時繳納的。

2.農(nóng)村小規(guī)模學校、教學點正常運轉(zhuǎn)問題

農(nóng)村小規(guī)模學校、教學點的公用經(jīng)費保障水平較低。2008年我省公辦義務教育學校公用經(jīng)費提高到了小學每生每年300元,初中每生每年500元,同時取消了各項收費。隨著這一政策的實施,絕大部分義務教育學校辦學條件得到了較大改善,但有少數(shù)農(nóng)村小學和教學點由于學生數(shù)少,按學生數(shù)計算所得到公用經(jīng)費總額較少,難于維持學校的正常運轉(zhuǎn)。

3.義務教育的持續(xù)發(fā)展問題

義務教育經(jīng)費保障機制改革后,生均公用經(jīng)費盡管有所提高,但學校辦學經(jīng)費仍然存在很大壓力,改善辦學條件、添置教學設(shè)備設(shè)施(如實驗室、微機室、信息技術(shù)設(shè)備更新等)建設(shè)資金缺口很大,制約著學校的持續(xù)發(fā)展。

如南昌市第二十八中學2007年學校公用經(jīng)費支出情況:水電費30萬元,編外教師代課費40萬元,其他費用(維護費、辦公費、差旅費、業(yè)務培訓費、交通費、印刷費等) 156.4萬元,學校硬件配置等占的比例很低。

義務教育經(jīng)費保障機制改革后,一些教育教學必需的經(jīng)費開支,如教研活動、觀摩教學、教師培訓等費用不能滿足日益發(fā)展的教育事業(yè)需要,一些校本教研活動難以開展,客觀上影響了教師知識的更新和教學水平的整體提高。

4.學校預算編制問題

由于學校經(jīng)費管理制度建設(shè)滯后,經(jīng)費管理存在一些問題。有些縣(市、區(qū))的學校試編了預算,但由于縣(市、區(qū))部門預算編制工作還處于探索階段,特別是學校編制部門預算處于起步階段,學校財務人員普遍業(yè)務素質(zhì)不高,學校預算編制和執(zhí)行還存在不少問題:其一是預算收支項目比較粗,編制依據(jù)不科學、程序不規(guī)范等;其二是經(jīng)費實際支出沒有按照預算執(zhí)行,導致學校預算編制流于形式,沒有發(fā)揮應有的作用,公用經(jīng)費支出隨意性較大,沒有充分發(fā)揮效益。據(jù)調(diào)研,各校在公用經(jīng)費預算方面存在很大差別,隨意性較大。如九江市第十一中學2007年度學校開支情況如下:辦公費9%,水費3%,電費7%,郵電費5%,取暖費2%,差旅費3%,房屋維修(護)10%,培訓費6%,專用材料費9%,勞務費(招待費)5%,福利費3%,其他支出38%。九江雙峰小學2007年公用經(jīng)費開支情況是:水電、通訊費18.7%,教師培訓費11.1%,校園文化建設(shè)費用18.7%,物業(yè)管理(含臨時工)15.6%,醫(yī)療保險、工傷保險等7.5%,自籌教師工資28.4%。

(二)教師待遇問題

1.政策性開支如何解決

根據(jù)要求,學校應承擔的政策性開支有教師基本醫(yī)療保險(由學校負擔教師基本工資的3%)、事業(yè)單位失業(yè)保險(學校負擔教師年基本工資和津貼的2%)、住房公積金(學校負擔教師年基本工資和津貼的5%)、工會經(jīng)費(根據(jù)《工會法》規(guī)定,按教師年基本工資和津貼的2%上交),加上教師大病醫(yī)療保險每人每年42元,養(yǎng)老保險、殘疾人就業(yè)社會保障基金每人每年120元。這些政策性開支總計為教師年基本工資的13%左右。以教師年工資12000元計,13%為1560元。新機制實行以前,大多數(shù)學校是從收取的學雜費和財政撥給的學校公用經(jīng)費中開支。新機制實行后,按規(guī)定公用經(jīng)費不得用于這部分開支,導致部分地區(qū)和學校這部分經(jīng)費沒有開支來源。

2.教師津補貼問題

義務教育學校的公用經(jīng)費明確規(guī)定不得用于教師的津貼補貼發(fā)放。當前,我省各縣(區(qū))財力十分有限,要落實“教師的津貼補貼不低于當?shù)毓珓諉T的水平”的政策,單靠本級財政在短時間內(nèi)解決還有一定困難。根據(jù)調(diào)研,中小學教師工資按國家標準都會按時足額發(fā)放,但教師的地方性津貼、補貼發(fā)放出現(xiàn)了不少問題。我省現(xiàn)行的地方性津貼補貼,每人每月平均348元。由于有些地方縣級財力不足,原來這些地方津貼補貼,都轉(zhuǎn)由學校自行解決。新機制實行前,我省許多地方不同程度存在用公用經(jīng)費開支教師津貼補貼的現(xiàn)象。新機制實行后,按照規(guī)定公用經(jīng)費不能用于教師津補貼發(fā)放,導致部分地方教師津補貼沒有經(jīng)費來源。另外許多學校為激勵教師設(shè)立的崗位津貼,如班主任津貼、超課時津貼、考核獎勵等,原來都在公用經(jīng)費中開支。實行新機制后,這些都不能開支;即使從中支付,學校也難以承擔這筆費用。

(三)規(guī)范收費問題

1.體檢防疫費

義務教育階段學生是疾病的易感人群,而且是處于生長發(fā)育的關(guān)鍵階段,定期體檢可以了解學生生長發(fā)育狀況以及早防治疾病。所以,對義務教育階段學生的體檢防疫應該引起足夠重視。

2.保險費

購買學生團體平安險,既可以保障學生的安全,對學校也是一個有力的保護。此項費用雖然建立在學生自愿的基礎(chǔ)上,但總有個別家長不理解,導致學校工作上的被動,以至于造成了現(xiàn)在媒體及網(wǎng)絡上所說的“看管”學生,限制了學生的個性張揚和發(fā)展。

3.關(guān)于教學輔助資料和課外讀物

要有效提高教學質(zhì)量,就必須有一定的教學輔助資料,學生也必須閱讀豐富的課外讀物。當前,由于收費政策的限制,廣大學生,特別是偏遠的農(nóng)村學生購買教學必須的教學輔助資料和課外讀物的渠道也隨之受限,會給教學帶來負面影響。

三、幾點建議

(一)加大財政投入,加強資金管理,確保經(jīng)費需求

加強資金的統(tǒng)籌,確保補助資金及時到位。加強對縣級政府及其職能部門履行《義務教育法》規(guī)定的職責和貫徹落實《江西省人民政府關(guān)于深化義務教育經(jīng)費保障機制改革的實施意見》的督導評估,提高經(jīng)費保障的評估分值,將鄉(xiāng)級人民政府履行教育職責的評估分值適當提高;同時,確保補助資金應在春、秋季開學前撥付到校。如省補資金未能及時下?lián)?各級財政予以墊付。對義務教育經(jīng)費保障落實不到位、侵占挪用義務教育經(jīng)費的和向?qū)W校非法收取或者攤派費用的實行“一票否決”。

合理編制預算,依法強化管理。學校預算編制工作是義務教育經(jīng)費保障機制改革的一項重要內(nèi)容,目前我省各地編制了中小學預算,但由于這項工作業(yè)務性強,預算編制總體水平參差不齊。各級財政部門要成立專門機構(gòu),切實加強指導,幫助各地做好學校預算編制工作。同時,科學、合理使用生均公用經(jīng)費,要對教育教學必需的費用進行傾斜,既要考慮當前的日常教學支出,也要著眼長遠,規(guī)劃學校硬件建設(shè)資金以及校園建設(shè)等費用,保障各項經(jīng)費有合理的比例。建議政府在義務教育階段設(shè)立教學設(shè)備專項經(jīng)費,確保學校的持續(xù)發(fā)展。

調(diào)整網(wǎng)點布局,優(yōu)化資源配置,均衡城鄉(xiāng)教育資源。由于大量農(nóng)民工子女進入城鎮(zhèn)學校就讀,造成城鎮(zhèn)熱點學校資源緊張,而農(nóng)村學?？罩美速M。建議各級政府進一步增加教育投入,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,進一步調(diào)整中小學校網(wǎng)點布局,優(yōu)化教育資源配置,加快布局調(diào)整,促進城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展,辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學,有計劃地撤并村小;以創(chuàng)辦優(yōu)質(zhì)學校、緩解入學壓力為重點,促進教育的均衡發(fā)展。要均衡公辦民辦教育資源。統(tǒng)籌整個教育資源,在考慮教育網(wǎng)點布局的過程中,將民辦學校納入其中。否則公辦學校與民辦學校重復建設(shè),不光是資源的浪費,還會導致臨近的公辦學校和民辦學校均因生源不飽和而變成薄弱校。民辦學校在義務教育發(fā)展中起到了一定的作用,如果聽任民辦學校自生自滅,將會留下許多后遺癥,給義務教育的均衡發(fā)展帶來影響。

(二)提高教師收入,確保教師待遇

制定統(tǒng)一的分配制度。按照新機制的總體要求,將教師合理收入納入政府財政預算,建立省、市、縣(區(qū))的分攤機制,將教職工應享受的津補貼項目納入績效工資核定范圍,納入財政統(tǒng)一發(fā)放范圍。協(xié)調(diào)各級人事、財政、教育等部門做好工資改革方案,做好教職員工績效工資總量核定工作,確保各地出臺相應的配套政策,系統(tǒng)解決教師津補貼發(fā)放及資金來源等問題。制定統(tǒng)一的、合理的、有利于獎勤罰懶的收入分配制度,使教師收入得到有效保障,充分調(diào)動教師的積極性。

(三)規(guī)范收費行為,滿足群眾需求

在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,在財力允許的情況下,將目前未納入免費教科書范圍、且原來為教育行政部門指定的與國家課程教科書相配套的音像課程教材、地方課程、圖冊教材、文字作業(yè)本等教學用書盡早納入免費教科書范圍。目前不能辦到的,可在學生自愿的基礎(chǔ)上、在上級主管部門監(jiān)管協(xié)調(diào)下,采取積極有效措施由學?；蛴嘘P(guān)部門對上述教學用書集中代為定購,以利于教育教學正常開展。

建立優(yōu)質(zhì)教輔資料和課外讀物的推薦選用制度。為了更好落實素質(zhì)教育,學生在完成課業(yè)后,豐富課外閱讀也是非常重要的,應該允許學校推薦經(jīng)省教育廳教輔材料目錄中認定的優(yōu)質(zhì)教輔資料和課外讀物,由新華書店或教育行政部門許可的服務機構(gòu)向自愿訂閱的學生收費。

對于自愿性教育服務項目,建議納入正軌,加以規(guī)范。目前,有的周邊省(市)就是這么做的。像體檢防疫、補課、保險、校服、教輔資料、課外讀物等等,都是屬于教學以外的服務,都是有成本的,因而不可能做到不收費。而且,很多學生及家長又有需求,滿足這樣的需求,也是教育部門的責任。為滿足這部分學生及家長的需求,可以參照江蘇、浙江等地的做法,對教育服務項目實行“代辦登記制”,學校將代辦服務項目和收費標準向?qū)W生及家長公示,并以書面形式征求學生家長意見,經(jīng)學生家長簽字同意后,學校代為收費?！?/p>