環(huán)境費(fèi)改稅的理性思考

劉立佳　司言武

摘要：隨著環(huán)境問(wèn)題的惡化，稅收手段作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段越來(lái)越受到人們的重視，環(huán)境費(fèi)改稅及開(kāi)征環(huán)境稅的呼聲越來(lái)越高。面對(duì)這一現(xiàn)象，本文根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)一般原理，聯(lián)系我國(guó)國(guó)情，針對(duì)我國(guó)排污費(fèi)改稅的主要問(wèn)題做出分析，指出全面進(jìn)行環(huán)境稅費(fèi)改革的不可行之處，提出環(huán)境費(fèi)改稅應(yīng)該循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，并對(duì)具體實(shí)施戰(zhàn)略做出了簡(jiǎn)單設(shè)想。

關(guān)鍵詞：新排污費(fèi)環(huán)境稅費(fèi)改稅理性思考

一、引言

隨著人們生活水平的提高和環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)日益受到人們的關(guān)注。稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要工具，自然被人們寄予厚望。很多發(fā)達(dá)國(guó)家都開(kāi)征了環(huán)境稅，并且在稅制改革過(guò)程中把建立綠色稅制作為目標(biāo)：丹麥1993年通過(guò)了一項(xiàng)重要的稅收改革方案，即在降低勞動(dòng)力稅份額的同時(shí)，提高自然資源和污染的稅率；瑞典是最早把所得稅轉(zhuǎn)換成能源稅和污染稅的國(guó)家。荷蘭于1995年由財(cái)政部設(shè)立了綠色委員會(huì)(Green Commission)，其任務(wù)是為實(shí)施綠色稅制提出建議。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境稅政策對(duì)其環(huán)境的改善起到了極大的作用，于是在向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)開(kāi)征環(huán)境稅，全面進(jìn)行環(huán)境費(fèi)改稅便成為很多經(jīng)濟(jì)學(xué)者討論的熱點(diǎn)。但是，多數(shù)學(xué)者在探討開(kāi)征環(huán)境稅時(shí)只考慮到了開(kāi)征環(huán)境稅帶的好處，卻忽視了中國(guó)的國(guó)情。我國(guó)大部分城市都未達(dá)到S02等主要大氣污染物的庫(kù)茲尼茲曲線的拐點(diǎn)，也就是說(shuō)我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還沒(méi)發(fā)展到足夠高的水平促使環(huán)境改善。雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非是改善環(huán)境質(zhì)量的萬(wàn)能藥，促進(jìn)GDP增長(zhǎng)的政策不能代替環(huán)境政策，但是我們?cè)谶M(jìn)行環(huán)境費(fèi)改稅過(guò)程中也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)我國(guó)國(guó)情，不能一味照搬西方做法。

二、我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)制度分析

(一)我國(guó)排污收費(fèi)歷史及現(xiàn)狀描述

1978年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)小組在其所作的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中，根據(jù)“污染者付費(fèi)”的原則，第一次提出了在我國(guó)實(shí)行“排放污染物收費(fèi)制度”的設(shè)想。1979年9月，五屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議原則通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》第十八條規(guī)定：“超過(guò)國(guó)家規(guī)定的排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費(fèi)”。1982年2月，國(guó)務(wù)院在總結(jié)27個(gè)省、自治區(qū)、省轄市開(kāi)展征收排污費(fèi)工作試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《征收排污費(fèi)暫行辦法》，對(duì)排污收費(fèi)的目的、排污費(fèi)的征收、管理和使用做了一系列明確、具體的規(guī)定，這標(biāo)志著中國(guó)排污收費(fèi)制度的正式確立。1988年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《污染源治理專(zhuān)項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，對(duì)排污收費(fèi)資金的使用做出了具體規(guī)定。2002年1月國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《排污收費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對(duì)排污收費(fèi)的征收和使用做出了更為具體的規(guī)定，這標(biāo)志著中國(guó)排污收費(fèi)制度進(jìn)一步完善。

(二)排污收費(fèi)的成效

1提高了各級(jí)地方政府及其人員對(duì)環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)。排污收費(fèi)制度不僅關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境狀況，而且直接影響著地方財(cái)政收入，因此，地方各級(jí)政府特別重視排污收費(fèi)制度的具體落實(shí)。一方面體現(xiàn)在加大、加快了排污收費(fèi)地方立法的步伐，各地的一些排污收費(fèi)的地方立法紛紛出臺(tái)，如國(guó)務(wù)院發(fā)布《排污費(fèi)征收使用條例》后，《湖南省實(shí)施<排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例>辦法》等辦法、意見(jiàn)相繼頒布實(shí)施。另一方面，各級(jí)環(huán)保部門(mén)加大了執(zhí)法力度，對(duì)排污收費(fèi)中出現(xiàn)的違法失職行為嚴(yán)懲不貸，在執(zhí)法中環(huán)保意識(shí)得到了提高。

2促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)改造和開(kāi)展資源綜合利用。排污收費(fèi)是按照排放污染物的種類(lèi)和數(shù)量來(lái)征收的，排放的污染物對(duì)環(huán)境影響的程度越大，排放的污染物的數(shù)量越多，需要交納的排污費(fèi)的數(shù)量就越多，因此，為了節(jié)省成本，減少排污量，就迫使企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)改造，綜合利用自然資源，防止資源的浪費(fèi)。

3為環(huán)境保護(hù)籌集了資金。排污收費(fèi)制度實(shí)施以來(lái)，為環(huán)境保護(hù)籌集了資金，2007年，排污費(fèi)征收戶(hù)達(dá)到635721戶(hù)，征收排污費(fèi)173.6億元，這些資金大部分用于環(huán)境保護(hù)，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作起了很大作用。

三、環(huán)境費(fèi)改稅的理性思考

(一)環(huán)境稅并非治理環(huán)境的惟一途徑

由于經(jīng)濟(jì)手段的靈活性和有效性，能促進(jìn)環(huán)境管理系統(tǒng)以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)來(lái)獲得最佳的環(huán)境效果，因此，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了日益重要的作用。稅收手段是經(jīng)濟(jì)手段的重要內(nèi)容，但并非惟一手段。除了稅收手段，還有排污收費(fèi)、使用者收費(fèi)、產(chǎn)品收費(fèi)、預(yù)付金返還、污染理賠、價(jià)格等方法。

(二)環(huán)境收費(fèi)與環(huán)境稅的理論依據(jù)相同

環(huán)境稅的理論依據(jù)是庇古的環(huán)境外部性理論。按照該理論的要求，為了克服經(jīng)濟(jì)行為中外部性，要對(duì)外部性行為征收環(huán)境稅，使外部性?xún)?nèi)部化。這里的環(huán)境稅只是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，并不單是稅收手段，既包括排污稅、污染產(chǎn)品稅，又包括排污收費(fèi)等手段。這里的環(huán)境稅的主要目的是為了克服經(jīng)濟(jì)行為中的負(fù)外部性，不管是收費(fèi)還是收稅，只要能夠使經(jīng)濟(jì)行為中的外部性?xún)?nèi)部化，就是達(dá)到了目的。

(三)我國(guó)排污收費(fèi)不應(yīng)作為費(fèi)改稅的重點(diǎn)對(duì)象

排污收費(fèi)只占稅收外收入的很小一部分，據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)2000年非稅收入達(dá)到12994：64億元，而同期的排污收費(fèi)只有58億元，只占非稅收入的0.446％，并且排污收費(fèi)是已經(jīng)納入預(yù)算管理的收費(fèi)項(xiàng)目。目前，我們稅費(fèi)改革的主要任務(wù)是，首先，取消制度外收入。制度外收入是各部門(mén)、各地區(qū)“自立規(guī)章、自收自支”的收入。其次，規(guī)范預(yù)算外收入。在實(shí)行分稅制和分級(jí)財(cái)政管理體制下，預(yù)算外資金逐漸失去了存在的依據(jù)，需要統(tǒng)一的預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算的完整、統(tǒng)一。最后，適當(dāng)保留預(yù)算內(nèi)收入中的非稅收收入部分。在預(yù)算收入中，非稅收入盡管絕對(duì)數(shù)量一直穩(wěn)步增長(zhǎng)，但占整個(gè)預(yù)算內(nèi)收入的比重一直很小，大多年份都控制在預(yù)算內(nèi)收入的10％以?xún)?nèi)，有些年份甚至不足1％。由于排污收費(fèi)已經(jīng)納入了統(tǒng)一的預(yù)算管理。并且，占收費(fèi)總量的數(shù)目很小。因此，對(duì)于部分排污收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)該予暫時(shí)以保留。這樣既不會(huì)影響稅費(fèi)改革的步伐，又不會(huì)導(dǎo)致全面進(jìn)行稅費(fèi)改革所帶來(lái)的種種問(wèn)題。

(四)環(huán)境稅的“非中性”問(wèn)題不易解決

所謂“稅收中性”是指稅收體制的惟一目的是用最小的扭曲和對(duì)行為方式最小的影響獲得最大的稅收收入。在多數(shù)情況下。要取得環(huán)境效果。必須把環(huán)境稅確定在較高的水平上。在中國(guó)排污收費(fèi)改稅過(guò)程中，改革后的稅收標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)比現(xiàn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高。這可能會(huì)對(duì)企業(yè)和居民的行為產(chǎn)生扭曲作用。OECD主要用稅負(fù)不變政策來(lái)推動(dòng)環(huán)境稅的開(kāi)征，即通過(guò)減輕企業(yè)其他稅負(fù)來(lái)進(jìn)行。而我國(guó)目前稅制尚處于改革探索階段，這種做法顯然不適合。因此，開(kāi)征環(huán)境稅后的稅收扭曲作用不易克服。

(五)我國(guó)全面進(jìn)行環(huán)境稅的條件還不成熟

1中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大提高。GDP總量從1978年3645.2億元增長(zhǎng)到了2008年的300670億元，人民生活水平有了

很大提高。但是，中國(guó)人均經(jīng)濟(jì)總量還比較低，2008年，全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入4761元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元。一方面，由于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的存在，環(huán)境稅的大部分負(fù)擔(dān)將由最終消費(fèi)者承擔(dān)，這樣，低收入者將承擔(dān)更多的相對(duì)負(fù)擔(dān)。另一方面，負(fù)擔(dān)由于不同的收人群體對(duì)相同環(huán)境改善程度的貨幣評(píng)價(jià)往往是不同的。一般情況是，收入越高，對(duì)環(huán)境改善的效益評(píng)價(jià)也越高。這樣，環(huán)境稅將產(chǎn)生累退效應(yīng)，加大低收入階層的負(fù)擔(dān)。而OECD國(guó)家實(shí)施環(huán)境稅時(shí)居民收入和生活水平已經(jīng)很高。

2我國(guó)稅收征管水平不高。一些基層稅務(wù)部門(mén)執(zhí)法行為不規(guī)范，稅收征管中沒(méi)有嚴(yán)格按照稅法規(guī)定依法征收，存在著多征稅、少征稅和虛征稅的問(wèn)題；稅收征管中某些日常征收管理活動(dòng)和征管程序不符合法律規(guī)定，導(dǎo)致偷稅、漏稅、欠稅問(wèn)題嚴(yán)重；另一方面，中國(guó)的稅收征收成本高，1993年我國(guó)稅收征收成本率為3.12％，1996年為4，73％，已達(dá)到5％-6％。而美國(guó)的稅收征收成本率為0.6％，日本為0.8％，加拿大為1.6％，英國(guó)為1％～2％(郭烈民，1999)。在中國(guó)稅收征管水平不高的情況下，貿(mào)然進(jìn)行全面排污收費(fèi)改稅，會(huì)加大稅收征管難度，導(dǎo)致更多稅款流失。

3環(huán)境污染的復(fù)雜性。排污費(fèi)的征收技術(shù)性很強(qiáng)，需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員親臨現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)企業(yè)排放的各種污染物進(jìn)行分析和計(jì)量。中國(guó)現(xiàn)行的稅收征管模式，不能適應(yīng)這種需要。排污企業(yè)很容易為逃避稅收而隱報(bào)、少保污染物排放量，而稅務(wù)機(jī)關(guān)事后稽查又很難取得可靠證據(jù)，從而可能形成大量的稅收漏洞。

4當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不樂(lè)觀。目前，由美國(guó)“次貸危機(jī)”引發(fā)的“金融海嘯”正在演變成為“世界性金融危機(jī)”，并可能向經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)展。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)在原“兩防”方針指導(dǎo)下的“軟著陸”過(guò)程，加入了突如其來(lái)的外部沖擊，再加上其他多種因素影響，已帶有在經(jīng)濟(jì)周期由高漲向低迷的階段轉(zhuǎn)換中“硬著陸”的危險(xiǎn)。一些加工企業(yè)，特別是出口導(dǎo)向型的企業(yè)遇到了比較明顯的困難。為應(yīng)對(duì)部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)下降以及失業(yè)率上升及社會(huì)不穩(wěn)定因素，稅收作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具，應(yīng)該以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)為目的，對(duì)企業(yè)實(shí)施減免稅或多退稅。如果在此期間貿(mào)然進(jìn)行全面環(huán)境費(fèi)改稅，必然會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使得經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加惡化。

四、結(jié)論和建議

(一)完善排污收費(fèi)制度

1逐步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，收費(fèi)金額不足以彌補(bǔ)企業(yè)造成的外部損失的情況，我們應(yīng)該按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，逐步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境破壞的外部成本內(nèi)部化，在此過(guò)程中，我們應(yīng)采取一些配套措施，如減少或取消其他對(duì)企業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目、對(duì)企業(yè)進(jìn)行稅收返還等措施，減輕因排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高而對(duì)企業(yè)造成的負(fù)面影響。此舉也為未來(lái)全面進(jìn)行環(huán)境費(fèi)改稅奠定基礎(chǔ)，積累經(jīng)驗(yàn)。

2擴(kuò)大排污收費(fèi)的征收范圍?，F(xiàn)有的排污收費(fèi)只對(duì)企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)的排污行為進(jìn)行收費(fèi)，而對(duì)于個(gè)人的排污行為卻沒(méi)有收費(fèi)，這在一定程度上縱容了一些破壞環(huán)境的行為。以杭州灣為例，有關(guān)專(zhuān)家的研究表明，杭州灣的污染僅有5％來(lái)自工業(yè)污染，其他均為非工業(yè)污染。針對(duì)以上情況，我們可以將農(nóng)業(yè)污染行為和個(gè)人生活排污行為納入排污收費(fèi)體系。將一些未納入排污收費(fèi)的污染物納入收費(fèi)項(xiàng)目。

3加強(qiáng)排污收費(fèi)工作的管理。首先。加強(qiáng)排污收費(fèi)的立法工作，使對(duì)排污收費(fèi)的征收和管理有法可依。其次，各級(jí)環(huán)保部門(mén)在收費(fèi)過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格核定排污者污染物排放量，并嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的征收標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征排污費(fèi)，不得降低排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)或擅自減免排污費(fèi)，也不得超越審批權(quán)限或違反審批權(quán)限批準(zhǔn)減免排污費(fèi)?？紤]建立排污量和排污費(fèi)繳納情況公告制度。最后，加強(qiáng)排污收費(fèi)資金。針對(duì)有些地方截留、挪用排污收費(fèi)款的現(xiàn)象，應(yīng)該加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定使用資金，切實(shí)落實(shí)專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，是排污收費(fèi)制度對(duì)治理污染起到更大作用。

4積極開(kāi)展排污費(fèi)征收情況稽查。加強(qiáng)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施建設(shè)。對(duì)不按國(guó)家規(guī)定核定排污量、計(jì)征排污費(fèi)，或者違規(guī)減、免、緩征排污費(fèi)的，上級(jí)有關(guān)部門(mén)要按照國(guó)家規(guī)定責(zé)令限期改正。對(duì)拒報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)排污量，以及不依法按時(shí)足額繳納排污費(fèi)的。要依法予以處罰。

(二)選擇部分污染項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境稅試點(diǎn)

我們進(jìn)行排污收費(fèi)改革的最終目的是全面開(kāi)征環(huán)境稅最終建立綠色稅制，我們?cè)谶M(jìn)行排污收費(fèi)改革的過(guò)程中可以選擇一些稅基比較大，而且比較穩(wěn)定，征收技術(shù)要求比較低的污染因子開(kāi)征環(huán)境稅，如二氧化硫、氮氧化物等。另外，我們還可以將一些污染嚴(yán)重的產(chǎn)品如含磷洗滌劑、電池、含臭氧破壞物質(zhì)的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍。

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