中埃兩國(guó)氣候變化管理政策比較

曾少軍

摘要?dú)夂蜃兓呀?jīng)成為人類社會(huì)需要共同面對(duì)的問題，國(guó)際氣候變化管理政策的交流與借鑒將增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。分析和比較中埃兩國(guó)氣候變化領(lǐng)域的管理政策，特別是清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項(xiàng)目運(yùn)行管理的現(xiàn)狀，可以看出，盡管中埃兩國(guó)地處不同的大陸，但同屬發(fā)展中國(guó)家，在積極應(yīng)對(duì)氣候變化的過程中，都找到了符合自己國(guó)情的方法和措施；兩國(guó)都是《京都議定書》的締約國(guó)，并且都在努力盡到減緩氣候變化的責(zé)任和義務(wù)；兩國(guó)都認(rèn)同CDM是解決氣候變化的有效途徑，并積極地參與項(xiàng)目開發(fā)。盡管埃及無論是在項(xiàng)目注冊(cè)數(shù)量、指定國(guó)家管理機(jī)構(gòu)(DNA)工作效率，還是在民間機(jī)構(gòu)對(duì)CDM的關(guān)注度等方面，與中國(guó)相比尚有一定差距，但是在CDM管理與實(shí)施機(jī)構(gòu)、CDM項(xiàng)目審核標(biāo)準(zhǔn)、咨詢機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入規(guī)范以及CDM相關(guān)知識(shí)研究和培訓(xùn)方面，中埃兩國(guó)應(yīng)相互借鑒，共同促進(jìn)國(guó)際氣候變化管理水平的提高。

關(guān)鍵詞中國(guó)；埃及；全球氣候變化；清潔發(fā)展機(jī)制；管理

中圖分類號(hào)F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104(2009)03-0031-06

面對(duì)全球氣候變化以變暖為主要特征的威脅，世界各國(guó)政府除了基于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)博弈角度的競(jìng)爭(zhēng)與較量，都在各自國(guó)內(nèi)相應(yīng)采取各項(xiàng)措施積極應(yīng)對(duì)，紛紛出臺(tái)政策，以緩解氣候變化壓力，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如何加強(qiáng)各國(guó)政府在氣候變化管理政策上交流與借鑒，以進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的能力，是筆者一直在思考的問題。筆者有幸于2007年10月應(yīng)邀出席了在亞的斯亞貝巴舉行的“聯(lián)合國(guó)2007年CDM指定國(guó)家機(jī)構(gòu)(DNA)論壇”(UNFCCC CDM DNA Forum)，得以與各國(guó)DNA氣候變化官員廣泛交流，更深化了對(duì)國(guó)際氣候變化管理政策比較研究的認(rèn)識(shí)。本，文選取同為《京都議定書》非附件一國(guó)家的埃及和中國(guó)進(jìn)行比較研究，以期能找到非洲和亞洲這兩個(gè)有代表性的國(guó)家雙方可資借鑒的氣候變化管理政策和做法。

1全球氣候變化與清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)

1.1全球氣候變化及其影響

2007年，政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)發(fā)表的第四次評(píng)估報(bào)告指出：全球氣候變化已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。1990—2004年，全球主要溫室氣體排放量增加了24％；預(yù)計(jì)2030年全球二氧化碳排放量將比2000年增加45～110％，其中絕大部分增量將來自于發(fā)展中國(guó)家。大氣中二氧化碳濃度已從工業(yè)革命前的280 ppmv上升到2005年的379 OPmV。近百年來，全球年平均氣溫升高了0.74℃。預(yù)測(cè)未來100年仍將上升1.1～6.4℃。全球變暖已經(jīng)對(duì)自然生態(tài)和人類生存環(huán)境造成了顯著的影響。氣候變化將導(dǎo)致極端氣候?yàn)?zāi)害增加，在高緯度和一些熱帶地區(qū)降水量可能增加10～40％。而在中緯度和熱帶干燥地區(qū)降水量則可能減少10～30％，將影響世界1／6人口用水，亞洲有十億多人將面臨嚴(yán)重水資源短缺。20世紀(jì)全球海平面上升約17cm，今后100年仍將上升18～5cm。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署估計(jì)，2003年因氣候變化所導(dǎo)致自然災(zāi)害使全世界損失至少600億美元。

1.2國(guó)際社會(huì)關(guān)于全球氣候變化的應(yīng)對(duì)

因國(guó)情和利益的差異，各國(guó)對(duì)待氣候變化的態(tài)度也有所不同。歐盟對(duì)氣候變化問題比較激進(jìn)。2007年2月，歐盟單方面承諾2020年溫室氣體排放量和一次能源消費(fèi)量比1990年減少20％，可再生能源比重提高到20％。美、澳、日、加等國(guó)對(duì)氣候變化問題相對(duì)保守。這些國(guó)家認(rèn)為《京都議定書》沒有包括世界所有排放大國(guó)，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)揮不了作用，發(fā)起了“亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴計(jì)劃”(APP)應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制。發(fā)展中國(guó)家由于國(guó)情不同、利益不同，對(duì)氣候變化的態(tài)度也不同。在應(yīng)對(duì)氣候變化重大原則問題上，發(fā)展中國(guó)家有比較一致的看法，但在減排問題上有較大分歧。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第13次締約方會(huì)議暨《京都議定書》第三次締約方會(huì)議于2007年12月3日至14日在印尼巴厘島舉行。經(jīng)過各方努力，會(huì)議就“巴厘路線圖”達(dá)成共識(shí)：在公約下啟動(dòng)旨在加強(qiáng)公約實(shí)施的談判進(jìn)程，討論減緩、適應(yīng)、技術(shù)和資金問題，并決定于2009年完成談判；在議定書下繼續(xù)談判已批準(zhǔn)議定書的發(fā)達(dá)國(guó)家在2012年后的減排指標(biāo)，并于2009年完成談判。路線圖為今后氣候變化談判指明了方向，設(shè)定了時(shí)間表。根據(jù)氣候變化公約各締約方的決定，第15次《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議(COP15)將于2009年底在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行。按照公約談判安排，各方須于2009年底前就未來氣候變化國(guó)際制度和《京都議定書》第二承諾期的安排達(dá)成一致。鑒于未來氣候變化國(guó)際制度安排涉及各國(guó)重大利益，預(yù)計(jì)各方將于COP15上展開激烈磋商。

1.3清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)及其項(xiàng)目活動(dòng)過程

《京都議定書》規(guī)定了工業(yè)化國(guó)家要減少溫室氣體排放的三種機(jī)制，即聯(lián)合履約(JI)，排放貿(mào)易(ETS)和清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，唯有CDM旨在使發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家同時(shí)受益。因此，CDM被普遍認(rèn)為是一種雙贏機(jī)制：發(fā)展中國(guó)家通過這種項(xiàng)目級(jí)的合作，可以獲得更好的技術(shù)、獲得實(shí)現(xiàn)減排所需的資金甚至更多的投資，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；發(fā)達(dá)國(guó)家通過這種合作，將以遠(yuǎn)低于其國(guó)內(nèi)所需的成本實(shí)現(xiàn)在議定書下的減排承諾，節(jié)約資金，并且可以通過這種方式將技術(shù)、產(chǎn)品甚至觀念輸入發(fā)展中國(guó)家。

在執(zhí)行CDM項(xiàng)目過程中，所參與的主要機(jī)構(gòu)包括：發(fā)展中國(guó)家項(xiàng)目業(yè)主和指定國(guó)家管理機(jī)構(gòu)(DNA)、發(fā)達(dá)國(guó)家項(xiàng)目參與實(shí)體和政府、指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體(DOE)、CDM執(zhí)行理事會(huì)(EB)以及締約方會(huì)議。具體到某一個(gè)CDM項(xiàng)目，其運(yùn)行過程一般可以分為以下7個(gè)步驟：①項(xiàng)目業(yè)主按照EB頒布的“項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件”(PDD)標(biāo)準(zhǔn)格式完成PDD，并將該P(yáng)DD提交給減排量(CERS)交易雙方的DNA批準(zhǔn)；②雙方DNA審查并批準(zhǔn)項(xiàng)目；③邀請(qǐng)DOE審定項(xiàng)目，幫助核證項(xiàng)目是否符合CDM的要求；④提交EB注冊(cè)、批準(zhǔn)項(xiàng)目；⑤在項(xiàng)目獲得注冊(cè)后，由項(xiàng)目業(yè)主與其合作伙伴執(zhí)行項(xiàng)目，并監(jiān)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施情況；⑥在項(xiàng)目執(zhí)行后，核算出項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)生的CERS，提出項(xiàng)目核查報(bào)告；EB在接到核查報(bào)告后簽發(fā)CERS。

2中埃兩國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)與管理現(xiàn)狀

2.1中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)與管理現(xiàn)狀

中國(guó)氣候變暖趨勢(shì)與全球的總趨勢(shì)基本一致。據(jù)科學(xué)家的研究，中國(guó)未來的氣候變暖趨勢(shì)將進(jìn)一步加??；極端天氣氣候事件發(fā)生頻率可能增加；降水分布不均現(xiàn)象更加明顯，強(qiáng)降水增加；干旱區(qū)范圍可能擴(kuò)大；海平面上升趨勢(shì)進(jìn)一步加劇。中國(guó)的基本國(guó)情決定了中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域面臨巨大挑戰(zhàn)。

中國(guó)高度重視并積極應(yīng)對(duì)氣候變化。最近幾年來，中國(guó)進(jìn)一步加大了應(yīng)對(duì)氣候變化的工作力度。2007年，中國(guó)政府成立了由溫家寶總理任組長(zhǎng)的“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組”，具體工作由國(guó)家發(fā)展改革委承擔(dān)。為此，國(guó)家發(fā)

展改革委于2008年成立了應(yīng)對(duì)氣候變化司，加強(qiáng)了對(duì)氣候變化工作的歸口管理。中國(guó)政府制訂了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出到2010年將單位GDP能耗在2005年基礎(chǔ)上減少20％的目標(biāo)，這是迄今為止世界各國(guó)最雄心勃勃的減緩行動(dòng)之一。中國(guó)政府還發(fā)布了《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，提出到2010年使可再生能源消費(fèi)量達(dá)到能源消費(fèi)總量的10％，到2020年達(dá)到15％左右。為確保這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)政府采取了一系列強(qiáng)有力的“可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí)”(MRV)的國(guó)內(nèi)政策措施，既注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，又充分運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約能源資源，減少溫室氣體排放。

在價(jià)格政策方面，適時(shí)調(diào)整了成品油和天然氣價(jià)格，取消對(duì)高耗能企業(yè)的優(yōu)惠電價(jià)政策，降低小火電價(jià)格，對(duì)清潔能源實(shí)行鼓勵(lì)性電價(jià)政策；在財(cái)政政策方面，專門出臺(tái)了鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)改造、高效照明產(chǎn)品推廣、國(guó)家機(jī)關(guān)節(jié)能辦公和建筑采暖節(jié)能等的經(jīng)濟(jì)措施；在稅收政策方面，針對(duì)高耗能商品取消了出口退稅或降低了其出口退稅率，出臺(tái)了針對(duì)企業(yè)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的優(yōu)惠所得稅政策，提高了資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，開征了燃油稅；在政府采購(gòu)政策方面，全面啟動(dòng)了政府綠色采購(gòu)工作；在金融政策方面，加大對(duì)節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持，支持符合條件的節(jié)能減排領(lǐng)域企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券。

中國(guó)政府的氣候變化管理取得顯著成果：2007年，中國(guó)單位GDP能耗比上年下降3.66％，2008年1～9月又下降了3.46％；2006和2007年通過節(jié)能、提高能效、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)減少約3.35億；二氧化碳的排放；2007年關(guān)停小火電機(jī)組14380 mW，淘汰落后的鋼、鐵產(chǎn)能8400萬t，水泥產(chǎn)能5200萬t，關(guān)閉小煤礦2322處，2008年1～9月份又關(guān)停小火電機(jī)組14580 mW，大大減少了溫室氣體排放；2008年，中國(guó)水電裝機(jī)容量1.64億kW、風(fēng)電裝機(jī)容量1000萬kW、光伏發(fā)電12萬kW、太陽(yáng)能利用1.3億m²，僅2007年可再生能源利用總量就相當(dāng)于少排放約5億1二氧化碳。此外，中國(guó)政府2007年中央財(cái)政用于節(jié)能、環(huán)保的投入為480億元人民幣，未來兩年內(nèi)將調(diào)動(dòng)4萬億元人民幣拉動(dòng)內(nèi)需。

2.2埃及氣候變化應(yīng)對(duì)與管理現(xiàn)狀

埃及是非洲大陸的第二大國(guó)家，人口總數(shù)是6400萬，農(nóng)業(yè)提供了全國(guó)30％的就業(yè)機(jī)會(huì)，是名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國(guó)。埃及正面臨著氣候變化的挑戰(zhàn)：一方面，對(duì)尼羅河地區(qū)的降雨量的預(yù)測(cè)顯示，由于氣溫的上升，進(jìn)一步導(dǎo)致了上游水分蒸發(fā)和下游的水量減少；另一方面，也是由于氣溫的上升，導(dǎo)致的海平面的增高引發(fā)社會(huì)恐慌。大多數(shù)的埃及工業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)是在沿海的低洼地區(qū)，這些氣候變化所導(dǎo)致的問題都是影響到埃及國(guó)家安全的大事。

埃及很早就意識(shí)到氣候變化所帶來的危害，把應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家的總體戰(zhàn)略來考慮，簽訂并批準(zhǔn)執(zhí)行了一系列的針對(duì)環(huán)境和氣候變化的國(guó)家級(jí)措施。埃及是阿拉伯國(guó)家中第一個(gè)參與到全球應(yīng)對(duì)氣候變化合作框架的國(guó)家。早在1992年，埃及就批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約(UNFCCC)，并于1999年加入了《京都議定書》。在政府管理方面，埃及在1982年建立了埃及環(huán)境事務(wù)局(EEAA)，在此基礎(chǔ)上，1997年成立了政府環(huán)境部，環(huán)境部系統(tǒng)全面地提供了25項(xiàng)針對(duì)埃及溫室氣體排放、環(huán)境技術(shù)改善和氣候變化應(yīng)對(duì)等方面的研究和報(bào)告。這些工作的開展使埃及在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域走在了非洲國(guó)家的前列。

2.3中埃兩國(guó)CDM管理概況

作為亞洲和非洲兩個(gè)重要的CDM參與國(guó)，中埃兩國(guó)都建立了完善的CDM管理機(jī)制，并有效地發(fā)揮了政府在促進(jìn)CDM項(xiàng)目開發(fā)中的作用。中國(guó)CDM政策的主要特征是嚴(yán)格堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)希望CDM項(xiàng)目的實(shí)施能促進(jìn)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，而不是成為發(fā)達(dá)國(guó)家廉價(jià)的減排工具。中國(guó)2005年10月出臺(tái)的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理辦法》就明確規(guī)定：“中國(guó)實(shí)施CDM項(xiàng)目的優(yōu)先領(lǐng)域是提高能源效率、發(fā)展新能源以及可再生能源和回收利用項(xiàng)目”。

埃及建立了一個(gè)相對(duì)嚴(yán)格的CDM審批和簽署流程，希望通過對(duì)申請(qǐng)流程的嚴(yán)格把關(guān)來推動(dòng)埃及的CDM項(xiàng)目發(fā)展，并吸引國(guó)際CDM投資。服務(wù)于以上兩個(gè)目的，埃及DNA在管理中，非常重視項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響和貢獻(xiàn)。根據(jù)埃及DNA的要求，在項(xiàng)目獲得項(xiàng)目批準(zhǔn)函(LOA)之前，必須按照項(xiàng)目投資和減排收益的1％～8％比例分成與埃及環(huán)境部簽約，作為對(duì)環(huán)境影響的貢獻(xiàn)。

3中埃兩國(guó)CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理比較

對(duì)中埃兩國(guó)CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理的深入比較，可以從DNA組成機(jī)構(gòu)、審核內(nèi)容、審批流程和批準(zhǔn)項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)行，以更好地觀察中埃兩國(guó)CDM管理的特色。

3.1管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)比較

中國(guó)國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組作為清潔發(fā)展機(jī)制重大政策的審議和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職能包括：審議清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目的相關(guān)國(guó)家政策、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；批準(zhǔn)項(xiàng)目審核理事會(huì)成員；審議其他需要由協(xié)調(diào)小組決定的事項(xiàng)。該協(xié)調(diào)小組下設(shè)立國(guó)家CDM項(xiàng)目審核理事會(huì)(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目審核理事會(huì))，其下設(shè)一個(gè)國(guó)家CDM項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)小組為CDM重大政策的審議和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目審核理事會(huì)由6大部委組成：聯(lián)合組長(zhǎng)單位為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與科學(xué)技術(shù)部，副組長(zhǎng)單位為外交部，成員單位為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、中國(guó)氣象局、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是中國(guó)政府開展清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)的主管機(jī)構(gòu)，從一定程度上擔(dān)當(dāng)了中國(guó)DNA的角色。

埃及的CDM管理與實(shí)施主要由兩個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：埃及CDM理事會(huì)(Egyptian Council For CDM)和埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)。埃及CDM理事會(huì)主席由國(guó)家環(huán)境部長(zhǎng)擔(dān)任，包括10個(gè)相關(guān)部委的成員以及非政府機(jī)構(gòu)(NGO)代表。相關(guān)部門包括環(huán)境部、外交部、國(guó)際合作部、投資部、電力部、交通部、工業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、石油部和金融部以及非政府組織。埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)由埃及環(huán)境事務(wù)處(CEO，Egyptian Ehvironmental Affairs Agency)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，組成成員7名，包括環(huán)境部5名、電力和能源部1名、工業(yè)和國(guó)際貿(mào)易部1名。

作為《京都議定書》的締約國(guó)，中國(guó)和埃及都嚴(yán)格按照清潔發(fā)展機(jī)制的要求，在加入《京都議定書》后，成立了本國(guó)的CDM主管機(jī)構(gòu)。埃及于1999年3月15日簽署了《京都議定書》，并在2005年1月12日批準(zhǔn)了議定書，最后于2005年4月12日正式成立了DNA。中國(guó)作為較早加入《京都議定書》的發(fā)展中國(guó)家，于1998年5月29日簽署了《京都議定書》。2002年8月30日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表王英凡大使向聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南交存了中國(guó)政府核準(zhǔn)《(聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約)京都議定書》的核準(zhǔn)書，并于

2005年10月12日成立了中國(guó)DNA。另外，中埃兩國(guó)都出臺(tái)了CDM管理辦法來規(guī)范和指導(dǎo)CDM的工作，在DNA的組成機(jī)構(gòu)上，都采用由政府的氣候變化主管單位牽頭，由項(xiàng)目所涉及的部門共同管理CDM項(xiàng)目的方式。只是相比較而言，埃及采用了雙層管理的模式，而中國(guó)采用了垂直管理的模式。

3.2CDM項(xiàng)目審批流程比較

中國(guó)CDM項(xiàng)目審核理事會(huì)對(duì)項(xiàng)目審核的主要內(nèi)容有：①參與資格；②設(shè)計(jì)文件；③確定基準(zhǔn)線的方法學(xué)問題和溫室氣體減排量；④可轉(zhuǎn)讓溫室氣體減排量的價(jià)格；⑤資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件；⑥預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)讓的計(jì)入期限；⑦監(jiān)測(cè)計(jì)劃；⑧預(yù)計(jì)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的效果。在具體操作過程中，中國(guó)DNA首先要求申請(qǐng)企業(yè)必須是中資或中資控股企業(yè)，并提交審核中涉及的內(nèi)容。一個(gè)CDM項(xiàng)目獲得政府批準(zhǔn)的完整流程分為以下6個(gè)步驟：①國(guó)家發(fā)改委委托有關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目組織專家評(píng)審，時(shí)間大致為30天；②國(guó)家發(fā)改委將專家評(píng)審合格的項(xiàng)目提交項(xiàng)目審核理事會(huì)審核；③對(duì)通過審核的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同科學(xué)技術(shù)部和外交部辦理批準(zhǔn)手續(xù)；④從項(xiàng)目受理之日起，國(guó)家發(fā)改委會(huì)在20天內(nèi)做出是否予以批準(zhǔn)的決定；⑤實(shí)施機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)DOE對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并將評(píng)估合格的項(xiàng)目報(bào)聯(lián)合國(guó)EB登記注冊(cè)；⑥項(xiàng)目得到EB批準(zhǔn)通知后，實(shí)施機(jī)構(gòu)在10日內(nèi)向發(fā)改委報(bào)告批準(zhǔn)情況。

埃及CDM項(xiàng)目的審批流程分為以下兩個(gè)階段。首先，項(xiàng)目初審階段，即在提交PDD之前，項(xiàng)目實(shí)施方需要向埃及CDM理事會(huì)提供項(xiàng)目建議書(PP)，回答項(xiàng)目基本信息，這些信息包括：業(yè)主信息、項(xiàng)目說明、減排量估算和收益估算、項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況報(bào)告。在初審階段，項(xiàng)目需要滿足兩個(gè)關(guān)鍵因素：項(xiàng)目的實(shí)施必須產(chǎn)生真實(shí)、可測(cè)的減排量，而且減排量相對(duì)于基準(zhǔn)線是額外的；項(xiàng)目的實(shí)施必須有利于埃及的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。此外，埃及對(duì)項(xiàng)目是否符合環(huán)保的要求非常明確。在項(xiàng)目通過初審，得到“不反對(duì)意見函”后，進(jìn)入第二個(gè)階段，即深度審核階段。這個(gè)階段工作主要由埃及CDM管理局(Egyptian Bureau For CDM)完成，審核的重點(diǎn)是項(xiàng)目的技術(shù)論證和資格論證。項(xiàng)目業(yè)主必須在向DOE遞交PDD之前，得到埃及CDM管理局代表埃及政府的批準(zhǔn)函，內(nèi)容主要包括以下三方面：①保證CDM項(xiàng)目是埃及企業(yè)自愿的項(xiàng)目；②保證CDM項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)埃及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有促進(jìn)作用；③保證CDM項(xiàng)目的資金不是來源于官方的援助資金。埃及CDM理事會(huì)對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目組織專家評(píng)審，時(shí)間大致為2周。對(duì)通過審核的項(xiàng)目，埃及CDM管理局會(huì)同工業(yè)部和能源及電力部辦理批準(zhǔn)手續(xù)。從項(xiàng)目受理之日起，埃及CDM管理局在4周內(nèi)做出是否予以批準(zhǔn)的決定。

中埃兩國(guó)在審批環(huán)節(jié)上大致相當(dāng)，這一點(diǎn)我們可以從圖1中獲得。兩國(guó)的DNA都按照本國(guó)實(shí)際情況和CDM的要求，嚴(yán)格地執(zhí)行國(guó)家賦予的權(quán)力和義務(wù)。中國(guó)的DNA審批流程，主要關(guān)注項(xiàng)目的合法性和產(chǎn)生的減排量的管理等。埃及作為非洲的大國(guó)，在審批CDM項(xiàng)目中，考慮到自然資源的匱乏和人口增長(zhǎng)的壓力，對(duì)項(xiàng)目是否有利于可持續(xù)發(fā)展比較關(guān)心，重視對(duì)CDM審核的三個(gè)基本要素的要求：第一，項(xiàng)目的環(huán)境因素，項(xiàng)目必須有利于污染物排放的減少或避免，必須指明對(duì)水、空氣和土壤等資源的改善。第二，社會(huì)因素，包括對(duì)消除貧困的影響、對(duì)改善當(dāng)?shù)厣钯|(zhì)量的影響、對(duì)人權(quán)環(huán)境改善的影響(譬如消除種族偏見，性別歧視等)、是否尊重地方文化和習(xí)俗等。第三，經(jīng)濟(jì)因素，首先是項(xiàng)目實(shí)施對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)要有積極的影響，包括對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)、鼓勵(lì)出口替代、節(jié)能減排等方面是否有促進(jìn)；其次對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)，譬如對(duì)地方GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)、對(duì)地方價(jià)格的影響等；最后，項(xiàng)目是否有利于吸引投資和清潔能源技術(shù)的轉(zhuǎn)移等。

3.3中埃兩國(guó)CDM注冊(cè)數(shù)量比較

中國(guó)和埃及作為亞洲和非洲兩大發(fā)展中國(guó)家，在積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)都面臨能源供給緊張和節(jié)能減排的雙重壓力。在幾乎同時(shí)加入《京都議定書》后，兩國(guó)CDM項(xiàng)目都在本地區(qū)很快發(fā)展起來。尤其是中國(guó)已經(jīng)成為世界主要的溫室氣體排放大國(guó)之一，CDM項(xiàng)目的DNA通過數(shù)量、EB的注冊(cè)數(shù)量已經(jīng)走在各國(guó)前列。埃及已經(jīng)成為非洲繼南非和尼日利亞后的第三大經(jīng)濟(jì)體和第三大CDM項(xiàng)目提供國(guó)。截至2008年8月13日，中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的CDM項(xiàng)目已達(dá)1443個(gè)，在聯(lián)合國(guó)EB注冊(cè)的CDM項(xiàng)目258個(gè)。而截至2008年7月26日，埃及DNA接受申請(qǐng)的CDM項(xiàng)目是41個(gè)，DNA批準(zhǔn)了10個(gè)項(xiàng)目，在聯(lián)合國(guó)EB共注冊(cè)4個(gè)項(xiàng)目。

中國(guó)作為世界第三大經(jīng)濟(jì)體，CDM項(xiàng)目無論是在發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目數(shù)量和聯(lián)合國(guó)EB注冊(cè)的數(shù)量都遙遙領(lǐng)先于埃及。從一定程度上講，政府對(duì)CDM的重視程度和企業(yè)對(duì)CDM的了解、參與程度決定了項(xiàng)目的數(shù)量。單從DNA的人員配置來講，埃及CDM理事會(huì)和管理局人數(shù)常年保持在3人，其他十余人均屬于兼職性質(zhì)，導(dǎo)致審批時(shí)間較長(zhǎng)和一次審核項(xiàng)目過多等問題的出現(xiàn)；而中國(guó)則成立了專門編制的應(yīng)對(duì)氣候變化司來負(fù)責(zé)此項(xiàng)目工作的日常管理，在人員的配置和宣傳力度上都有較大投入；同時(shí)，地方企業(yè)對(duì)CDM項(xiàng)目的深入了解和近200家買家和咨詢機(jī)構(gòu)的積極參與，也是中國(guó)CDM項(xiàng)目獲批數(shù)量眾多的原因之一。相比較而言，埃及企業(yè)在申請(qǐng)CDM項(xiàng)目時(shí)經(jīng)常遇到兩個(gè)問題：只有為數(shù)不多的咨詢機(jī)構(gòu)提供專業(yè)CDM服務(wù)，其本土的咨詢機(jī)構(gòu)還不到5家；許多企業(yè)對(duì)CDM的了解不夠，造成信息不對(duì)稱，錯(cuò)失機(jī)會(huì)。

4完善我國(guó)CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理政策的建議

通過分析和比較中埃兩國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的對(duì)策和管理執(zhí)行辦法，特別是在清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)領(lǐng)域的現(xiàn)狀，可以看到，中埃兩國(guó)的CDM項(xiàng)目都處在欣欣向榮的發(fā)展階段。兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得相互借鑒，共同提高CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理水平，促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政府政策完善。

4.1關(guān)于中國(guó)CDM的管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)

埃及盡管有CDM理事會(huì)、CDM管理局，但對(duì)CDM項(xiàng)目審核有絕對(duì)發(fā)言權(quán)的實(shí)際上還是國(guó)家環(huán)境部，因?yàn)檫@兩個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)都是由埃及環(huán)境部的部長(zhǎng)和高層擔(dān)任，這也體現(xiàn)了埃及政府對(duì)CDM發(fā)展和定位的思路，即氣候變化歸根到底還是環(huán)境問題的態(tài)度，所以必須由對(duì)環(huán)境最有發(fā)言權(quán)的單位和個(gè)人來執(zhí)行。中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)，在未來CDM的管理和實(shí)施中需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)，究竟應(yīng)該將CDM的管理權(quán)在發(fā)改委、科技部和環(huán)境部等部委中如何分配，特別是如何協(xié)調(diào)這些部門之間的不同意見，可能是正在進(jìn)行的大部制改革應(yīng)該認(rèn)真考慮的一個(gè)問題。但出發(fā)點(diǎn)只有一個(gè)，即有助于使中國(guó)CDM的運(yùn)行和管理、真正服務(wù)于氣候變化應(yīng)對(duì)這個(gè)核心主題。

4.2關(guān)于中國(guó)CDM項(xiàng)目的申報(bào)管理

從中埃兩國(guó)DNA的CDM申報(bào)流程中不難看出，中埃兩國(guó)的申報(bào)和審批流程基本相同。項(xiàng)目的審核都需要有理事會(huì)專家和主管機(jī)構(gòu)兩層的意見作為審核要求。由于自然資源的匱乏和人口增長(zhǎng)的壓力，埃及DNA對(duì)項(xiàng)目是

否有利于可持續(xù)發(fā)展的關(guān)注程度相當(dāng)高，其中對(duì)CDM項(xiàng)目審核的三個(gè)基本要素，即項(xiàng)目的環(huán)境因素、社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)因素的考慮等要求嚴(yán)格。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，項(xiàng)目東道國(guó)對(duì)CDM項(xiàng)目三個(gè)基本要素的理解，將越來越受到聯(lián)合國(guó)EB審核機(jī)構(gòu)的重視。為了避免對(duì)中國(guó)水電、余熱發(fā)電類CDM項(xiàng)目額外性的質(zhì)疑，保證后期核查監(jiān)測(cè)的順利進(jìn)行，除繼續(xù)嚴(yán)格審查項(xiàng)目的合法性、業(yè)主的合法性和由此產(chǎn)生的減排量的管理等措施之外，DNA審核過程中強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的把關(guān)，加強(qiáng)對(duì)非水電類CDM項(xiàng)目的鼓勵(lì)，保持CDM項(xiàng)目類型的多樣性，將是一個(gè)重要的努力方向。

4.3關(guān)于中國(guó)CDM咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問題

在埃及DNA接受申請(qǐng)的全部41個(gè)項(xiàng)目中，只有不到一半是由本土咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助申請(qǐng)的，其他項(xiàng)目由業(yè)主在國(guó)際咨詢機(jī)構(gòu)的幫助下完成。本土咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢的原因之一，是CDM申報(bào)本身對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和能力建設(shè)要求很高，導(dǎo)致了從業(yè)門檻較高，一般機(jī)構(gòu)和個(gè)人很難進(jìn)入，在一定程度上遏制了投機(jī)心理的產(chǎn)生。原因之二是埃及DNA對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)和資質(zhì)要求高，其中對(duì)CDM項(xiàng)目審核的三個(gè)基本要素的考慮對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)專業(yè)性和權(quán)威性上都是挑戰(zhàn)。在中國(guó)，本土從事CDM咨詢的大小機(jī)構(gòu)中有很大一部分是在2006至2007年成立的。由于從公司建立到完成一個(gè)CDM項(xiàng)目的全部過程至少也需要一年半到兩年的時(shí)間，因此，絕大多數(shù)的中國(guó)CDM咨詢機(jī)構(gòu)還沒有經(jīng)歷一個(gè)完整的CDM流程，這其中不乏一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人受到CDM項(xiàng)目低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的誘惑，匆匆上馬。不去認(rèn)真分析方法學(xué)的要求，領(lǐng)悟EB出臺(tái)的最新規(guī)定，學(xué)習(xí)中國(guó)DNA的管理政策，結(jié)果PDD的撰寫與申報(bào)質(zhì)量低劣，相互抄襲，甚至不去認(rèn)真做PDD校核的基礎(chǔ)工作。從埃及CDM的現(xiàn)狀不難看出，在CDM項(xiàng)目運(yùn)行中的任何投機(jī)取巧都是行不通的。因此中國(guó)國(guó)家CDM主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從維護(hù)氣候變化的嚴(yán)肅性和科學(xué)性出發(fā)，適當(dāng)規(guī)范從事CDM咨詢機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，適時(shí)出臺(tái)行業(yè)準(zhǔn)入政策，以保證中國(guó)CDM項(xiàng)目在EB的通過率，保障氣候變化應(yīng)對(duì)事業(yè)的健康發(fā)展。

4.4關(guān)于CDM相關(guān)知識(shí)的研究和培訓(xùn)

在與埃及DNA官員交流的過程中發(fā)現(xiàn)，埃及在氣候變化基本知識(shí)的研究和培訓(xùn)方面下了相當(dāng)大的功夫。中國(guó)也有不少CDM能力建設(shè)項(xiàng)目，大大小小的培訓(xùn)班和專門會(huì)議也不少。但目前中國(guó)的CDM業(yè)界在商業(yè)利潤(rùn)的引誘下，許多企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)甚至某些管理人員，對(duì)CDM的專業(yè)知識(shí)還是一知半解。因此，加強(qiáng)對(duì)CDM的研究以及相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，使企業(yè)了解CDM開發(fā)流程、熟悉CDM管理規(guī)則，顯得尤為重要。事實(shí)上，企業(yè)越早考慮到CDM，越有利于項(xiàng)目的額外性論證；企業(yè)越熟悉CDM，越有利于項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度和后期的核查監(jiān)測(cè)。

5結(jié)語(yǔ)

國(guó)際氣候變化管理政策的借鑒與比較，是促進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)與管理的一個(gè)重要方面。作為亞洲和非洲有代表意義的國(guó)家，中國(guó)和埃及CDM領(lǐng)域的氣候變化管理現(xiàn)狀說明，在DNA組成機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目審核內(nèi)容、審批流程和批準(zhǔn)項(xiàng)目數(shù)量方面存在差別，盡管埃及無論是在項(xiàng)目注冊(cè)數(shù)量、DNA工作效率，還是民間企業(yè)對(duì)CDM的關(guān)注度上都不及中國(guó)，但是兩國(guó)應(yīng)相互借鑒，在CDM項(xiàng)目管理和實(shí)施、項(xiàng)目審核的國(guó)情特色、咨詢機(jī)構(gòu)的規(guī)范、相關(guān)專業(yè)知識(shí)的研究和培訓(xùn)等方面，中國(guó)在修訂《CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》的過程應(yīng)認(rèn)真思考和研究。

致謝：感謝朱楠先生對(duì)本文有關(guān)埃及DNA資料搜集、結(jié)構(gòu)討論方向所做出的貢獻(xiàn)。

(編輯：劉照勝)