佛山“不開發(fā)區(qū)”試驗(yàn)

李焱鑫　黃猛高

改革開放30年，工廠林立的開發(fā)區(qū)成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎來新一輪快速發(fā)展之際，佛山卻作出了一個(gè)看似有悖常理的決定，率先建立“不開發(fā)區(qū)”，佛山正在改變什么?

珠三角首個(gè)萬畝湖泊——云東海湖在佛山市三水區(qū)開閘蓄水。2000年前波瀾壯闊的湖景，或?qū)⒅噩F(xiàn)于桂山岐水之間。對(duì)外界而言，這次對(duì)云東海湖的整治別具深意：這是佛山市確立“環(huán)境再造”目標(biāo)后的首個(gè)大型生態(tài)服務(wù)項(xiàng)目，也是對(duì)佛山市委書記林元和提出的“不開發(fā)區(qū)”概念的最好注解。

改革開放30年，工廠林立的開發(fā)區(qū)成就了“佛山制造”的地位。而就在珠三角迎來新一輪快速發(fā)展之際，佛山卻作出了一個(gè)看似有悖常理的決定，率先建立起“不開發(fā)區(qū)”。

從開發(fā)區(qū)到“不開發(fā)區(qū)”

上世紀(jì)80年代，佛山市下轄的三水區(qū)成立了云東海旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)，劃定“紅線”對(duì)云東海進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，不準(zhǔn)在此興建工廠，讓云東海基本保持了原生態(tài)。按照規(guī)劃，云東海湖建成后，將成為三水經(jīng)濟(jì)發(fā)展地標(biāo)式的項(xiàng)目，成為佛山、廣東甚至全國響當(dāng)當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)名片。

遺憾的是，這樣的“處女地”在煙囪遍地的佛山已是屈指可數(shù)。尤其是佛山的陶瓷業(yè)、水泥業(yè)和中小型窯爐這些“喘著粗氣”的產(chǎn)業(yè)群，拉動(dòng)著佛山在經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路上一路狂奔，也熏黑了佛山。

由于缺乏長期有效的規(guī)劃和約束機(jī)制，過度開發(fā)透支了佛山的環(huán)境容量。香港環(huán)保署與廣東省環(huán)保局提供的一份報(bào)告顯示，佛山是珠三角污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一，不僅灰霾天氣的平均天數(shù)最多，二氧化硫等污染物指標(biāo)也名列前茅。資源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)的種種桎梏，已經(jīng)為佛山敲響了警鐘。

如何再現(xiàn)桂山岐水昔日的光鮮?廣東的為政者在思考。

2008年6月19日，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在佛山調(diào)研時(shí)表示：英國倫敦曾經(jīng)是“霧都”，泰晤士河曾是臭水溝；100年前瑞士環(huán)境也很差，但經(jīng)過大力整治，環(huán)境都得到了明顯改善。佛山也要借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，整治污染，再現(xiàn)環(huán)境美麗的佛山。

事實(shí)上，環(huán)境整治早已是佛山市委、市政府的共識(shí)。林元和到任佛山市委書記不到半個(gè)月，就強(qiáng)凋“一定使佛山青山綠地、藍(lán)天碧水”。此后在不同場合，林元和不斷地談到環(huán)保：“寧可失掉幾百億GDP，也要把污染治理好?！?/p>

但是，保護(hù)環(huán)境，絕非一兩句口號(hào)便能實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的博弈中，制度的價(jià)值逐漸凸顯。

30年前，佛山在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面走在了全國前列，星羅棋布的工廠及其強(qiáng)大的集群效應(yīng)讓佛山嘗到了“頭啖湯”的鮮美。而開發(fā)區(qū)政府主導(dǎo)、政策布局的扶持特性，也為佛山的環(huán)境保護(hù)工作提供了一條蹊徑。

2008年3月17日，林元和在佛山市高明區(qū)調(diào)研，要求當(dāng)?shù)匾欢ㄒＷC生態(tài)環(huán)境比別人“更優(yōu)美”。而如何在“更”字上做文章?“以前一說到發(fā)展都要搞開發(fā)區(qū)，我們是不是可以反過來，搞‘不開發(fā)區(qū)?”林元和表示。

作為“環(huán)境保護(hù)區(qū)”的另一種解讀，“不開發(fā)區(qū)”的地方實(shí)踐色彩更濃，推進(jìn)的方式也更加靈活。2008年7月15日，佛山市委十屆五次全會(huì)正式明確了“不開發(fā)區(qū)”概念，決定加快制定“不開發(fā)區(qū)”規(guī)劃，加強(qiáng)“不開發(fā)區(qū)”內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建立生態(tài)支持機(jī)制，促進(jìn)“不開發(fā)區(qū)”生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！安婚_發(fā)區(qū)”就此成為佛山發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

向傳統(tǒng)發(fā)展方式揮手告別

按照規(guī)劃思路，“不開發(fā)區(qū)”是指涉及全市生態(tài)安全且具有比較優(yōu)勢的重要自然資源，是城市戰(zhàn)略資源的重要組成部分。佛山的“不開發(fā)區(qū)”大部分位于三水與高明兩區(qū)，主要由生態(tài)林地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)構(gòu)成，總面積將占佛山面積的三分之一左右。

作為對(duì)過度開發(fā)的糾偏，“不開發(fā)區(qū)”內(nèi)將嚴(yán)格限制工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)，但鼓勵(lì)在某些區(qū)域發(fā)展精品農(nóng)業(yè)、旅游觀光業(yè)等?！拔覅^(qū)45％的國土面積劃定為‘不開發(fā)區(qū)，明確云東海等鎮(zhèn)街不發(fā)展工業(yè)，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，力爭把三水區(qū)建成為珠三角的生態(tài)屏障。”三水區(qū)委書記宋德平說。

支撐“不開發(fā)區(qū)”由設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的，是佛山對(duì)粗放型發(fā)展的重新審視?！叭绻€墨守成規(guī)，還在通過拼資源、拼環(huán)境來換取GDP，最終必然會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至衰退、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾不斷的泥潭?！彼蔚缕秸f。

“當(dāng)年的開發(fā)區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了很大的作用，設(shè)立‘不開發(fā)區(qū)也是當(dāng)前一個(gè)迫切的現(xiàn)實(shí)需要，重點(diǎn)在于保護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)，使生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！彼蔚缕竭@樣解讀“不開發(fā)區(qū)”的精神實(shí)質(zhì)。

三水區(qū)的“轉(zhuǎn)身”，恰好呼應(yīng)了“試驗(yàn)田”的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)與需求。宋德平表示，三水沒有走“先發(fā)展，后治理”的老路，這個(gè)在第一波經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮中沒有趕在最前面的地方，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、節(jié)能減排方面輕裝上陣，后勁更足，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)、時(shí)尚經(jīng)濟(jì)等方面有更大的發(fā)展空間。

佛山市確定“不開發(fā)區(qū)”，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和諧發(fā)展的做法，也吸引了相關(guān)專家的視線。廣東省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究專家丁力教授表示：“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要建立在環(huán)境功能的基礎(chǔ)之上，佛山設(shè)立‘不開發(fā)區(qū)，給其他城市一個(gè)深刻的啟迪，就是要學(xué)會(huì)不開發(fā)、少開發(fā)、按生態(tài)要求開發(fā)。”

更令佛山市決策者欣慰的是。中央高層對(duì)“不開發(fā)區(qū)”的肯定。2008年4月，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席賈慶林在佛山澗研，當(dāng)聽到設(shè)立“不開發(fā)區(qū)”時(shí)，賈慶林對(duì)這個(gè)第一次耳聞的概念表現(xiàn)出極大的興趣，當(dāng)場要求了解更詳細(xì)的思路和方案。

“不開發(fā)區(qū)”的取舍之道

從字面上看，“不開發(fā)區(qū)”很難一下子產(chǎn)生GDP，甚至與傳統(tǒng)意義上的“發(fā)展”背道而馳，這似乎給“不開發(fā)區(qū)”的發(fā)展前景蒙上了一層理論陰影。

“目前值得思考的問題是，劃分出的‘不開發(fā)區(qū)，有沒有發(fā)展的需求?居住在這里的人有沒有改善生活的需要?‘不開發(fā)區(qū)能不能真正滿足這種需求?”佛山市政府專家顧問團(tuán)成員、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)常務(wù)理事、秘書長石楠發(fā)問。

“‘不開發(fā)區(qū)決非‘不發(fā)展區(qū)，只是發(fā)展的方式要轉(zhuǎn)變、發(fā)展的模式要優(yōu)化。”林元和強(qiáng)調(diào)指出，對(duì)于“不開發(fā)區(qū)”來說，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，可能在發(fā)展速度上比較緩慢?！澳壳爸攸c(diǎn)工作是抓好科學(xué)規(guī)劃定位，分類指導(dǎo)，落實(shí)好補(bǔ)償機(jī)制，讓保護(hù)者得到實(shí)惠?！?/p>

為保障“不開發(fā)區(qū)”的可持續(xù)性，佛山擬探索一系列財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，作為必要的利益協(xié)調(diào)手段。佛山市政府正在出臺(tái)政策，每年投入6億元對(duì)“不開發(fā)區(qū)”的土地給予每年500～800元的農(nóng)田補(bǔ)償。開發(fā)區(qū)也將通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償和人口轉(zhuǎn)移補(bǔ)償，借以回饋“不開發(fā)區(qū)”，分享發(fā)展帶來的好處。

事實(shí)上，“不開發(fā)區(qū)”對(duì)高污染企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，并沒有堵住當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展之路?！皩?duì)大塘鎮(zhèn)來說，關(guān)閉水泥廠有陣痛期，但為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出了新的空間。全鎮(zhèn)已有近200個(gè)工業(yè)項(xiàng)目投產(chǎn)或在建。依靠這部分增量，關(guān)閉水泥廠損失的1000多萬元稅收很快就能補(bǔ)回來。這樣的取舍，值!”三水區(qū)大塘鎮(zhèn)黨委書記莫少飛說。

為了進(jìn)一步將生態(tài)資源變成資本，把生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，佛山市開始醞釀對(duì)“不開發(fā)區(qū)”進(jìn)行“綠色加工”。云東海街道黨工委書記張宗會(huì)表示：“云東海大湖建設(shè)將進(jìn)一步融入時(shí)尚文化的元素，邀請(qǐng)國內(nèi)外知名設(shè)計(jì)單位進(jìn)行大湖景觀設(shè)計(jì)。未來將主要發(fā)展旅游、高檔酒店、會(huì)展等具有先進(jìn)時(shí)尚元素的高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)?！?/p>