官員“三年之癢”

王曉燕

資金需要流動(dòng)，但要防止出現(xiàn)流動(dòng)性過(guò)剩。官員同樣需要流動(dòng)，同樣也要防止出現(xiàn)“官員流動(dòng)性過(guò)剩”。

婚姻有“七年之癢”一說(shuō)，指的是結(jié)婚后7年會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)不穩(wěn)定期。與“七年婚姻之癢”的變化非常相似的是，職場(chǎng)發(fā)展通常也是以7年為一個(gè)平臺(tái)，把“七年之癢”變成“七年一躍”來(lái)謀求新的變化。

步入21世紀(jì)以來(lái)，這個(gè)數(shù)字發(fā)生了一些變化，時(shí)間在縮短，“七年之癢”變成了“三年之癢”?，F(xiàn)在的基層干部普遍覺(jué)得7年時(shí)間太久，都希望能夠“三年一躍”。當(dāng)前普遍存在的“一年干、二年看、三年等著換”現(xiàn)象，就是“官員三年之癢”的真實(shí)寫(xiě)照。

官員“流動(dòng)性過(guò)剩”

資金需要流動(dòng)，但要防止出現(xiàn)流動(dòng)性過(guò)剩。官員同樣需要流動(dòng)，同樣也要防止出現(xiàn)“官員流動(dòng)性過(guò)?！?。官員“三年之癢”現(xiàn)象說(shuō)明，現(xiàn)在的官員流動(dòng)性已經(jīng)過(guò)剩了。

官員流動(dòng)性是否過(guò)剩，對(duì)照一下《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》就知道了。該法第五十八條明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年”。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)陶斯亮，曾經(jīng)隨機(jī)調(diào)查了我國(guó)150個(gè)城市。調(diào)查結(jié)果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長(zhǎng)任期中，更換了一次市長(zhǎng)的城市有92個(gè)，占61.3％；更換了兩次的有38個(gè)城市，占25，3％；一直沒(méi)有更換的占13.3％，只有20個(gè)城市。在一些地方，官員調(diào)動(dòng)過(guò)于頻繁、任職難以屆滿的現(xiàn)象比較普遍。

例如，自1993年至今，有9人先后擔(dān)任河北省邯鄲市長(zhǎng)。2009年2月15日，54歲的郭大建當(dāng)選為邯鄲市市長(zhǎng)。在他之前的8位市長(zhǎng)，任期平均不滿兩年。

基層官員的流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題則更加突出。在很多地方，不僅縣上“一把手”調(diào)動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更為突出，幾乎是一年一任，往往干不滿一屆。

“三年之癢”是對(duì)官員流動(dòng)性過(guò)剩的典型性描述?！叭曛W”具體表現(xiàn)為“一年干、二年看、三年等著換”?！耙荒旮伞保催x上來(lái)第一年，面對(duì)剛剛接手的新工作，會(huì)把握機(jī)會(huì)，盡快融入進(jìn)去，大干一場(chǎng)，要出政績(jī)，對(duì)上對(duì)下都要努力證明自己的工作能力和為官品格，可以說(shuō)這是為日后升遷奠定政績(jī)基礎(chǔ)的一年。

“二年看”，即邊干邊看。工作一段時(shí)間以后，有了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)情況也有了一定了解，渴望有更大更好的發(fā)展空間，但是現(xiàn)實(shí)崗位又常常不能滿足其要求。這時(shí)就用很大的精力研究上頭，親近下頭，盡量不得罪人，這個(gè)階段更多考慮到個(gè)人的利益得失與職位升遷。

“三年等著換”，該作的貢獻(xiàn)第一年作了，該理的關(guān)系第二年也理順了，到第三年就只等著升遷了。工作應(yīng)付一下，“做一天和尚，撞一天鐘”，有時(shí)還“不撞鐘”，只求不出漏子，到換屆前的“關(guān)鍵時(shí)期”就開(kāi)始忙著搞請(qǐng)客、送禮、拉票等不正之風(fēng)。

一位縣委書(shū)記用該縣修路的例子為“三年之癢”作了附注。在干部調(diào)整后的次年，這個(gè)縣幾乎所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都新修了路，而第3年鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆，全縣再?zèng)]有哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)修路。

“三年之癢”現(xiàn)象，對(duì)地方行政所產(chǎn)生的影響是非常惡劣的，嚴(yán)重影響到一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響到國(guó)計(jì)民生。其對(duì)官員工作心態(tài)的負(fù)面影響極大，助長(zhǎng)了一些基層官員的“行業(yè)不正之風(fēng)”。

概括起來(lái)，主要有以下危害：一是助長(zhǎng)“政績(jī)工程”，導(dǎo)致勞民傷財(cái)；二是助長(zhǎng)權(quán)力尋租，極易滋生腐??；三是助長(zhǎng)“行政不作為”，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注升遷以致相當(dāng)部分時(shí)間不作為，干部觀望等待以致相當(dāng)部分不作為；四是助長(zhǎng)“行政亂作為”，疏遠(yuǎn)干群關(guān)系，為社會(huì)不穩(wěn)定埋下隱患。

法規(guī)和制度的缺失

“官員三年之癢”現(xiàn)象的產(chǎn)生，與官員自身心態(tài)失衡、唯官唯上相關(guān)，更與相關(guān)法規(guī)制約的缺失、現(xiàn)行制度的欠缺、官員自身心理預(yù)期等方面的原因，密不可分。

法規(guī)制約的缺失，為“三年之癢”提供了制度空間。首先，法制觀念淡薄，程序法缺失，導(dǎo)致有法不依。法律明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年”，嚴(yán)格遵照此法，則無(wú)“三年之癢”。地方黨政官員，需通過(guò)《選舉法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)定選舉、選拔出來(lái)，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序才能委以重任。官員任期未滿，就由上級(jí)頻繁調(diào)動(dòng)，以致“三年之癢”盛行，這是領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡薄、實(shí)體法缺乏程序法保障的體現(xiàn)。

其次，法律法規(guī)相應(yīng)內(nèi)容缺失?，F(xiàn)行一些法規(guī)條文，不夠嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一，給隨意調(diào)動(dòng)官員留下很多變通空間。比如，在任期制的規(guī)定中，是一個(gè)任期還是多個(gè)任期，是部分官員還是所有官員適用任期制，缺乏明確規(guī)定。

例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十六條規(guī)定，“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，無(wú)論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除。”這條規(guī)定是為了防止職務(wù)終身制，但由于沒(méi)有細(xì)化的任期規(guī)定，也就使干部經(jīng)常調(diào)動(dòng)成為可能。

同時(shí)，現(xiàn)行制度的欠缺，也為“官員三年之癢”提供了制度空間。首先是權(quán)力過(guò)于集中。現(xiàn)行的組織選撥任用方式，極易導(dǎo)致地方黨政一把手在官員升遷任免方面的權(quán)力集中。致使一些地方官員覺(jué)得，自己的前途是把握在上級(jí)手里，所做的一切主要是為上級(jí)負(fù)責(zé)，唯上不唯民，故大搞形象工程、政績(jī)工程，專(zhuān)營(yíng)升遷之道。

其次是官員委任制度。委任制度容易導(dǎo)致官員職位頻繁調(diào)整，它的存在極大地沖擊著選任制度，致使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)有意無(wú)意地用對(duì)待委任制官員的辦法，隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。

最后，干部年輕化的制度化要求，變異為現(xiàn)實(shí)中的調(diào)動(dòng)、升遷頻繁，否則無(wú)法避免被任職年齡“一刀切”。

如何止住“三年之癢”

“三年之癢”該如何撓癢止癢呢?處方就是體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治要求的官員任期制和官員監(jiān)督機(jī)制。

任期制既意味著任期滿后必須離任，也意味著不到任期不得隨意離任，前者是為了增加流動(dòng)性——不能賴著不走，后者是為了防止流動(dòng)性過(guò)?！荒茴l繁變動(dòng)導(dǎo)致無(wú)人負(fù)責(zé)無(wú)人干事。這是現(xiàn)代民主政治、責(zé)任政治的必然要求和體現(xiàn)。

2006年8月，中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》。這兩個(gè)規(guī)定從制度上對(duì)官員任期和交流進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)要處理好官員任期與官員交流的關(guān)系。

這兩個(gè)文件的出臺(tái)，被認(rèn)為是相互聯(lián)系的“組合拳”。前者規(guī)定官員在任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動(dòng)；后者則規(guī)定官員在任期結(jié)束后加快流動(dòng)，防止產(chǎn)生利益結(jié)合。這是遏制“三年之癢”現(xiàn)象的努力方向，今后必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)，既要細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，更要使其具有實(shí)踐操作性，加強(qiáng)配套保證措施。

同時(shí)，要建立民主監(jiān)督機(jī)制。堅(jiān)持陽(yáng)光行政，做到“陽(yáng)光任免”，“透明任免”。堅(jiān)持任期制，如需特殊調(diào)動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向選舉機(jī)關(guān)具體說(shuō)明調(diào)動(dòng)該官員的特殊原因和理由，并組織和接受選舉機(jī)關(guān)對(duì)官員工作民主評(píng)價(jià)。

2009年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修正案草案。此次修正案草案規(guī)定，“任免案應(yīng)當(dāng)附有擬任免人選的基本情況和任免理由；必要的時(shí)候，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)回答詢問(wèn)。”這一變化是非常積極和正面的，今后必須加強(qiáng)這方面的制度建設(shè)探索，這是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。

另外，要完善官員政績(jī)考核體系，建立完善的官員任期目標(biāo)責(zé)任制度。當(dāng)前，民主政治在制度操作層面，往往比較容易演化為具有實(shí)踐意義的民主參與和民主監(jiān)督。應(yīng)公開(kāi)官員職責(zé)，無(wú)論是人大選舉的官員還是委任的官員，都應(yīng)在確定的任期內(nèi)履行自己的職責(zé)。同時(shí)，建立監(jiān)督機(jī)制，對(duì)官員在任期內(nèi)履行職責(zé)、行使職權(quán)的工作行為及其個(gè)人行為進(jìn)行有效監(jiān)督，確保官員在任期內(nèi)有效地開(kāi)展工作。

民主監(jiān)督可以遏制官員腐敗，又可以督促官員努力工作，履行其工作職責(zé)和政治責(zé)任，最大程度地壓縮“三年之癢”的負(fù)作用空間。