突破職業(yè)病危害監(jiān)管瓶頸

湯　淳

職業(yè)病是勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因接觸職業(yè)病危害因素而引起的疾病。由于我國(guó)目前還處在社會(huì)主義初級(jí)階段,隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn),職業(yè)病危害問(wèn)題也日益突出,并且在全國(guó)范圍內(nèi)具有一定普遍性。為深入了解當(dāng)前我國(guó)職業(yè)病防治工作情況,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)考察組于2008年9月在河南、云南兩省進(jìn)行了考察調(diào)研。

成為嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題

我國(guó)正處在職業(yè)病高發(fā)期和矛盾凸顯期,塵肺、急性職業(yè)中毒等重點(diǎn)職業(yè)病發(fā)病居高不下。據(jù)河南、云南兩省匯報(bào),接觸職業(yè)病危害的人員分別達(dá)350萬(wàn)和29萬(wàn)736名。在職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率不足20%的情況下,近年來(lái)這兩省每年新確診的塵肺病分別為120例和206例,累計(jì)發(fā)生職業(yè)病分別為4萬(wàn)3815例(塵肺占73.7%)和1萬(wàn)7699例(塵肺占80.3%)。中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)張寶明理事長(zhǎng)在2009年4月16日召開(kāi)的五屆一次常務(wù)理事會(huì)上指出,我國(guó)從事有毒有害生產(chǎn)的企業(yè)數(shù)量約1600萬(wàn)家,接觸職業(yè)危害因素的人數(shù)約2億人左右。僅實(shí)際接觸粉塵、毒物和噪聲等職業(yè)危害的職工就達(dá)2500萬(wàn)人以上,每年全國(guó)的塵肺病患者約1萬(wàn)人。職業(yè)病危害接觸人數(shù)、患病人數(shù)和新發(fā)病人數(shù)均居世界前列。

由于大量設(shè)備陳舊、工藝落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及私有中小企業(yè)忽視職業(yè)病防治,企業(yè)主和管理人員法律意識(shí)薄弱,片面追求利潤(rùn),不告知?jiǎng)趧?dòng)者職業(yè)危害因素和后果,不采取職業(yè)病防治措施,不組織職防體檢,甚至以各種借口,推諉、拖延、拒絕衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法。而在這類企業(yè)就業(yè)的主要是大量農(nóng)民工,他們?cè)诓涣脊ぷ鳁l件下從事高強(qiáng)度勞動(dòng),患職業(yè)病概率很高。再加上職業(yè)病本身具有“潛伏期”“發(fā)病滯后”的特點(diǎn),而且勞動(dòng)者自我保護(hù)意識(shí)薄弱、流動(dòng)性大,使企業(yè)得以用“短期用工”等手段犧牲勞動(dòng)者健康牟利,把危害后果轉(zhuǎn)嫁給勞動(dòng)者和社會(huì)。以云南省個(gè)舊市個(gè)體民營(yíng)錫礦企業(yè)為例,大多數(shù)為勞動(dòng)條件差、雇用農(nóng)民工作業(yè)的小企業(yè),特別是井下沒(méi)有建立機(jī)械通風(fēng)系統(tǒng),單純依靠自然通風(fēng),不能有效防塵排毒。個(gè)舊市個(gè)體民營(yíng)企業(yè)2.7萬(wàn)接觸職業(yè)病危害作業(yè)人員中,每年接受職業(yè)健康檢查人數(shù)僅為3000名左右,職業(yè)健康監(jiān)護(hù)覆蓋率僅為11%。而且,大多數(shù)農(nóng)民工沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn),其健康權(quán)益難以保障。

在一些地方,工人家庭因職業(yè)病致貧、返貧的問(wèn)題十分突出。全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)考察組在云南紅河州第三人民醫(yī)院慰問(wèn)了一名正在住院治療的38歲的職業(yè)性肺癌患者。他是云南錫業(yè)集團(tuán)公司礦工,從事井下鑿巖工作18年,2007年10月因喉部呼吸受阻就醫(yī)。檢查發(fā)現(xiàn),該名礦工患有職業(yè)性肺癌晚期并已向肝臟和腦部轉(zhuǎn)移,已無(wú)有效的醫(yī)療手段。該礦工工作時(shí)工資為1000余元/月,住院后企業(yè)沒(méi)有給他落實(shí)工傷保險(xiǎn)規(guī)定的職業(yè)病待遇,僅發(fā)給300元/月的生活費(fèi),現(xiàn)以與他在同一企業(yè)工作的妻子800余元/月的工資為家庭主要收入,全家4口人(有2個(gè)正在讀書(shū)的孩子)的生活情況可想而知。

另外,近年來(lái)一些群發(fā)性職業(yè)病事件屢屢發(fā)生,也造成了惡劣的社會(huì)影響。如河南環(huán)宇集團(tuán)有限公司是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)鎘鎳、鎳氫、鋰離子等堿性二次電池的第二大高科技電池企業(yè)集團(tuán),2005年在接觸職業(yè)病危害的勞動(dòng)者2200余人中,發(fā)現(xiàn)1000余名職工尿鎘超標(biāo),引發(fā)群體性事件。政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)考察組了解到,2006年云南省個(gè)舊市對(duì)898名接觸砷、鉛作業(yè)的職工進(jìn)行職業(yè)中毒調(diào)查發(fā)現(xiàn),確診職業(yè)中毒98人,檢出率達(dá)10.9%;職業(yè)中毒觀察對(duì)象296人,檢出率高達(dá)33.0%。嚴(yán)重的職業(yè)病危害不僅造成勞動(dòng)者個(gè)人和家庭的悲劇,還將最終影響整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、可持續(xù)發(fā)展,職業(yè)健康問(wèn)題已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

監(jiān)管的主要問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)職業(yè)病危害嚴(yán)重局面的形成,是多方面因素所致。在監(jiān)管方面,首先是在體制上存在著監(jiān)管漏洞。我國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作幾經(jīng)變化。1998年我國(guó)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,將勞動(dòng)部承擔(dān)的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察職能,交由衛(wèi)生部承擔(dān)。2003年,中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室下發(fā)了《關(guān)于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見(jiàn)的通知》,對(duì)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整,將衛(wèi)生部承擔(dān)的作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責(zé)劃到國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局,2005年又明確將此項(xiàng)職能劃歸國(guó)家安全監(jiān)管總局。煤礦這方面的職能劃給了國(guó)家煤礦安監(jiān)局。衛(wèi)生部、安監(jiān)總局下發(fā)的《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)分工意見(jiàn)的通知》(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)[2005]31號(hào))明確要求,各地應(yīng)盡快理順工作關(guān)系,切實(shí)履行職責(zé)。但全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)考察組在考察調(diào)研中發(fā)現(xiàn),這些規(guī)定在部分地區(qū)基層沒(méi)有得到落實(shí)和執(zhí)行。如河南省編辦至今沒(méi)有明確劃分衛(wèi)生和安監(jiān)部門(mén)職責(zé);云南省衛(wèi)生廳與省安監(jiān)局于2005年聯(lián)合下發(fā)文件明確兩部門(mén)的職責(zé)分工,但省、地、縣各級(jí)至今均未進(jìn)行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能的交接。部分省市安監(jiān)部門(mén)反映由于缺少執(zhí)法人員和沒(méi)有技術(shù)支撐,工作難度很大,職責(zé)分工只是停留在文件上。這些情況導(dǎo)致職業(yè)衛(wèi)生的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不到位,出現(xiàn)“棚架現(xiàn)象”甚至成為真空狀態(tài)。

在政府履行監(jiān)管責(zé)任方面,由于職業(yè)病有潛伏期,發(fā)病時(shí)有隱匿性、遲發(fā)性,嚴(yán)重后果不會(huì)馬上顯現(xiàn),故而不像傷亡事故那樣觸目驚心,沒(méi)有納入各地政府考核目標(biāo),加上對(duì)職業(yè)病防治投入短期內(nèi)不能顯現(xiàn)效果,難以和“政績(jī)”掛鉤,致使一些地方政府對(duì)職業(yè)病防治重視不夠。盡管法律規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定職業(yè)病防治規(guī)劃并組織實(shí)施,但仍有部分省市沒(méi)有制訂職業(yè)病防治規(guī)劃。

職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)不能到位。衛(wèi)生部已明確要求各地必須確保職業(yè)健康檢查覆蓋到每個(gè)縣(區(qū)),并逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)健康檢查下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū),但考察組在考察中發(fā)現(xiàn),云南省仍有2/3以上的縣(區(qū))沒(méi)有職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)。而且,現(xiàn)有的職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)條件差、經(jīng)費(fèi)缺乏、設(shè)備落后、人才流失等情況嚴(yán)重,不能滿足眾多中小企業(yè)作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)病危害檢測(cè)、職業(yè)健康檢查和職業(yè)病診斷治療等工作需要。同時(shí),一些職業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平也有待提高,如云南錫業(yè)集團(tuán)(控股)有限責(zé)任公司在職業(yè)衛(wèi)生管理中仍使用過(guò)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn),并且該公司沒(méi)有做好職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)護(hù)工作,導(dǎo)致發(fā)生前述職業(yè)性肺癌患者未能早期發(fā)現(xiàn)治療,造成廣泛轉(zhuǎn)移的情況。

落實(shí)措施

針對(duì)我國(guó)職業(yè)病防治工作的現(xiàn)狀,特別是職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作中存在的突出問(wèn)題,可以考慮從3個(gè)方面著手,加強(qiáng)職業(yè)病防治工作的工作力度。

首先是盡快修訂《職業(yè)病防治法》。《職業(yè)病防治法》頒布于2001年10月27日,2002年5月1日開(kāi)始實(shí)施。當(dāng)時(shí)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管主體是衛(wèi)生行政部門(mén)。2008年國(guó)務(wù)院“三定規(guī)定”對(duì)衛(wèi)生部、安全監(jiān)管總局有關(guān)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。這就導(dǎo)致衛(wèi)生部、安全監(jiān)管總局有關(guān)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)與《職業(yè)病防治法》規(guī)定不統(tǒng)一,造成職業(yè)病防治監(jiān)管體制不順,責(zé)任不落實(shí),已經(jīng)影響了職業(yè)病防治工作的開(kāi)展。因此,盡快修訂《職業(yè)病防治法》已是迫在眉睫。修訂的重點(diǎn),一是明確有關(guān)部門(mén)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé),理順體制,切實(shí)建立事權(quán)專一、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體系;二是進(jìn)一步明確各類用人單位的職業(yè)衛(wèi)生主體責(zé)任,并應(yīng)加大責(zé)任追究的力度。

第二是落實(shí)職業(yè)病防治工作責(zé)任。將職業(yè)病防治工作納入地方各級(jí)政府的年度考核目標(biāo),落實(shí)職業(yè)病防治責(zé)任。地方各級(jí)政府應(yīng)該依法制定職業(yè)病防治規(guī)劃,并將其納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,將職業(yè)病防治規(guī)劃實(shí)施情況作為考核地方政府及其主要負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)。要建立職業(yè)病防治工作協(xié)調(diào)機(jī)制,不斷加大財(cái)政投入,加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)能力建設(shè),逐步培育和開(kāi)發(fā)全社會(huì)職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)資源,同時(shí)要配備監(jiān)管力量,完善監(jiān)管手段,加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,形成監(jiān)管合力。

第三是建立職業(yè)病防治綜合管理體制。在落實(shí)各有關(guān)監(jiān)管部門(mén)職責(zé)分工的同時(shí),建立“用人單位負(fù)責(zé)、行業(yè)規(guī)范管理、政府依法監(jiān)管、職工群眾監(jiān)督”的職業(yè)病防治綜合管理體制,形成合力,做好職業(yè)病防治工作。

編輯韓 穎