現(xiàn)代政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)

費久浩

[摘要]合法性是現(xiàn)代政治學(xué)的核心概念，是政治統(tǒng)治得以穩(wěn)定和持續(xù)的前提和基礎(chǔ)，因此也是任何政治體系必須時時關(guān)注的重大課題。筆者從價值、制度、績效和意識形態(tài)四個角度分析了現(xiàn)代政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，認為中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政合法性的路徑選擇可以從以上四個維度得到論證。

[關(guān)鍵詞]政治統(tǒng)治；合法性；中國共產(chǎn)黨；執(zhí)政

[中圖分類號]D60

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0015-04

一、合法性：政治統(tǒng)治的關(guān)鍵

合法性是政治學(xué)話語譜系中的核心術(shù)語和重要范疇，也是一個政治體系持久運行的關(guān)鍵所在，因此成為政治統(tǒng)治者孜孜以求的寶貴資源。沒有任何政治統(tǒng)治是完全能夠依靠暴力進行的，它必須喚起并維持民眾對它的合法性信仰，即讓社會民眾認為當前的政治狀況是值得認同和擁護的。誠如哈貝馬斯所言：“任何一種政治系統(tǒng)，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾(對它所持有的)忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進”。

由于合法性與政治統(tǒng)治的穩(wěn)定性和持續(xù)性具有緊密的內(nèi)在共生性，因此，對于合法性的探討幾乎與政治統(tǒng)治的出現(xiàn)是同步的。早在古希臘，亞里士多德就開始為政體的長治久安出謀劃策了，中世紀的阿奎那以及近代以來的洛克、盧梭等思想家都對“政治統(tǒng)治何以可能和持久”的問題給予了充分的關(guān)注。

不過，合法性作為一個專門的研究領(lǐng)域是近代才有的事情。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯通過對社會史的研究，發(fā)現(xiàn)由命令和服從構(gòu)成的社會系統(tǒng)的存在取決于它是否能建立和培養(yǎng)社會成員對其存在意義的普遍信仰，而這種普遍信仰就是系統(tǒng)存在的合法性，他還根據(jù)合法性基礎(chǔ)的不同劃分出人類政治生活中的三種統(tǒng)治類型即傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。韋伯的合法性理論對后來的合法性研究產(chǎn)生了，重大影響，“在今天，社會科學(xué)家(包括馬克思主義理論家)劉合法化問題的處理，大多進入了M·韋伯的‘影響領(lǐng)域?！痹S多著名學(xué)者如阿爾蒙德、李普塞特、伊斯頓、羅斯金等都是在韋伯理論的影響下定義合法性的。

一般認為，以韋伯為代表的經(jīng)驗主義合法性具有濃厚的工具理性和權(quán)術(shù)色彩，因為它內(nèi)含這樣一個結(jié)論，即無論統(tǒng)治者采取什么樣的手段，無論這些手段是否正義，只要一個政治系統(tǒng)能夠維持最低限度的服從和比較穩(wěn)定的秩序，那么它就具有合法性。許多學(xué)者對此提出了質(zhì)疑，認為如果真是如此，那么即使最專制、最集權(quán)、最不人道的政治統(tǒng)治也會具有某種程度的合法性，因為它們會使用哄騙、欺詐、暴力甚至現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來騙取民眾的認可和支持，二戰(zhàn)中德國民眾對納粹政權(quán)的狂熱追隨就是一個典型的例證。

哈貝馬斯同樣認為韋伯的說法是值得商榷的，認為“如果合法性信念被視為一種同真理沒有內(nèi)在聯(lián)系的經(jīng)驗現(xiàn)象，那么，它的外在基礎(chǔ)顯然也就只有心理學(xué)意義”。顯然，合法性不能僅僅只具有心理學(xué)的意義，因為“不合法”的統(tǒng)治同樣可以獲得被統(tǒng)治者心理上的服從，而且通常是更為虔誠和狂熱的圣徒般的宗教式的無條件服從。因此，哈貝馬斯指出，一種“合法”的政治統(tǒng)治除了被統(tǒng)治者的心理認同之外，還要蘊含某種值得認同并經(jīng)得住理性檢驗的內(nèi)在價值。所以，合法性“意味著對于某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據(jù)?！馕吨撤N政治秩序被認可的價值。”。

筆者認為，合法性(legitimacy)這一概念至少包含兩層含義：一方面，它意味著某個政權(quán)掌握和行使公共權(quán)力的正當性和合理性，這需要統(tǒng)治者通過對某些良善價值的承諾和踐行來體現(xiàn)；另一方面，它是指社會公眾對由政治制度、政府機構(gòu)、公共政策、官僚人員、政治家等所組成的政治體系的一種認可、同意和忠誠的心理狀態(tài)，這意味著統(tǒng)治者可能運用某種適宜的工具化策略來“喚醒”民眾的“合法性信仰”。

二、合法性基礎(chǔ)的四維分析

如前所述，合法性對于政治統(tǒng)治具有內(nèi)在共生性的重要意義，它是一個政治體系賴以存在、持續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是“政治生命力的根本性、決定性的因素”。因此，分析和探討政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)具有十分重要的現(xiàn)實意義，它可以告訴我們一個“合法”的政治體系應(yīng)該具備哪些資源，也可以使政治統(tǒng)治者明白應(yīng)該從哪些方面來獲得和鞏固合法性。筆者認為，根據(jù)合法性的規(guī)范層面和經(jīng)驗層面，可以從價值維度、制度維度、績效維度和意識形態(tài)維度來分析政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)(合法性還可以劃分為統(tǒng)治者的合法性和制度的合法性，這是適用于西方競爭型政黨制度的分類方法，這意味著某個執(zhí)政黨作為統(tǒng)治者的合法性與政治制度的合法性是相對獨立的，即假如執(zhí)政黨喪失其合法性，可以通過競爭型選舉和民主程序下臺而不至于威脅整個制度的合法性。在我國特定的政黨制度下，執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性與社會主義制度的合法性具有共生性，為了后面分析的方便，本文不從這一角度論述合法性)。

(一)合法性的價值維度

合法性的價值維度是指政治統(tǒng)治在價值或道義上的正義性和合理性，它意味著政治權(quán)力必須體現(xiàn)某些值得追求的客觀價值，政治體系只有符合社會共同的價值訴求才能被民眾認同。可以從政治權(quán)力的起源、行使和分配三個角度來論述價值層面的合法性。

第一，在權(quán)力來源上，政治統(tǒng)治者必須從觀念上承認人民是政治權(quán)力的最終和最高來源。近代以來，啟蒙思想家運用自然法思想和社會契約論徹底推翻了君權(quán)神授論、世襲繼承論等合法性論證武器，并論證了只有社會共同體才是政治權(quán)力的唯一和最終來源。如今，“政府的正當權(quán)力獲致于被統(tǒng)治者的同意”、“權(quán)利在起源上先于權(quán)力在道義上高于權(quán)力”已成為不證自明的公理，政治權(quán)力的合法性也越來越多地建立在由民主制度所體現(xiàn)出的“公意”基礎(chǔ)之上。

第二，在權(quán)力行使上，政治統(tǒng)治者必須致力于追求良善、正義、幸福等普世價值，努力實現(xiàn)人類對生命、自由和財產(chǎn)的追求。這是政治學(xué)一個古老而常新的話題。古希臘的柏拉圖、亞里士多德和中國的孔夫子都曾宣稱，政治的本質(zhì)在于正義或善，人們研究政治是為了追求理想的社會生活，達到“至善”的境界。當代思想家羅爾斯說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！睂@一理想的承諾和追求要求政治權(quán)力只能用于公共利益謀取公民福祉，這同時也構(gòu)成了政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。

第三，在權(quán)力分配上，必須逐漸淡化政治權(quán)力的階級色彩，強化國家的社會管理和公共服務(wù)職能。國家職能是國家本質(zhì)的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)，更多地強調(diào)國家的公共管理職能無疑可以親和統(tǒng)治者與民眾的關(guān)系，讓社會民眾從心理上而不僅僅出于畏懼來接受和認

可當前的政治秩序，誠如恩格斯所言：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。

(二)合法性的制度維度

如前所述，政治權(quán)力的合法性在于它“來自人民，為了人民”，但是，這僅僅是一個應(yīng)然命題，一種觀念上的存在物，這種政治價值的落實還有賴于一套完整有效的制度安排。在當今民主政治的框架下，這種制度安排表現(xiàn)為憲政(constitutionalism)，正如路易斯·亨金所說：“一個合法的政治社會應(yīng)基于人民的同意，這種同意應(yīng)在人們?yōu)榻⒄_成的社會契約中反映出來。這種社會契約通常采取憲法的形式”。

作為一種理想的政治統(tǒng)治形式，憲政的精神內(nèi)核在于通過一部正義良善的憲法使政府權(quán)力的獲得和運作法律化和民主化，同時規(guī)定和保護公民的私人權(quán)利和政治權(quán)利。也就是說，憲政的本質(zhì)是限制政府權(quán)力，保障公民權(quán)利；其中，對公民權(quán)利的保障包括對公民處理私人事務(wù)的權(quán)利的保障和參與公共事務(wù)的權(quán)利的保障。

通過憲政證明政治權(quán)力的合法性是近代以來的事情，“隨著人民主權(quán)觀念的日益深入人心，遵循憲政制度已經(jīng)成為政治權(quán)力合法性的根本性基礎(chǔ)”。憲政與合法性的邏輯關(guān)聯(lián)表現(xiàn)在：合法性的基礎(chǔ)在于人民的同意，而憲政正好提供了一種表達同意的機制和渠道。進而言之，憲政對政治合法性的證明是通過對具體政制架構(gòu)的確定來實現(xiàn)的，而憲政框架下的“政制”主要包括選舉制度、有限政府、個人權(quán)利保護、權(quán)力分立與制衡、司法獨立與違憲審查等。

1、通過定期的、自由平等的選舉，來自公民社會的認同感和忠誠感源源不斷地輸入到政治系統(tǒng)中。選舉產(chǎn)生的政府權(quán)力是有限的，而且必須用于保護公民的個人自由和政治權(quán)利，這就進一步實現(xiàn)了政府產(chǎn)生的真正目的。

2、由于權(quán)力天然的擴張性和侵蝕性，在政府內(nèi)部引入權(quán)力分立與制衡制度能最大限度地防止公共權(quán)力的異化，使之朝著正確的方向和目標運行，而不至淪為危害社會公眾和侵蝕政府合法性的工具。

3、司法獨立與違憲審查制度表明在一個國家中不存在不受制約的權(quán)力，任何權(quán)力必須置于憲法之下；同時，這一制度還能通過司法程序有效地將政治問題轉(zhuǎn)化為法律問題，從而避免政治動蕩，保證政治系統(tǒng)的穩(wěn)定和持續(xù)。

(三)合法性的績效維度

政府績效是指政府機構(gòu)、公共決策者、官僚系統(tǒng)等政治主體通過行使公共權(quán)力履行自身職能、促進社會進步、實現(xiàn)公民福祉的能力和水平。主要包括經(jīng)濟績效、政治績效和社會績效等。具體而言，政府績效除了通過適宜的公共政策推動國民經(jīng)濟的發(fā)展之外，還應(yīng)公平地分配國民財富；維持政治體系的穩(wěn)定性、政治決策的有效性、官僚系統(tǒng)的健康運轉(zhuǎn)以及國家主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整；保證社會關(guān)系的和諧穩(wěn)定、公共物品的有效供給、國民生活水平的不斷提高。

政府的治理績效是政治合法性的重要基石。這不難理解，因為任何個體都有對生存、財富、安全、歸屬、幸福、尊嚴和自我實現(xiàn)的需要，而根據(jù)現(xiàn)代民主政治理論，政府產(chǎn)生和存在的目的正是為了實現(xiàn)和保障這些公民權(quán)利或社會需要。正是在這個意義上，加拿大學(xué)者C·貝伊說：“政府存在的理論基礎(chǔ)，決定其權(quán)威施用的合法范圍，以及人民服從與忠誠政府的幅度，就取決于其能否滿足人民的需要”。法國政治學(xué)家讓－馬克·夸克認為：“政治權(quán)力除非是想拋棄自己的任何榮譽，否則，它就必須通過為共同體服務(wù)而使自己的合法性得以證明”。

從歷史經(jīng)驗和政治實踐來看，一個政治體系如果長期效能低下、運轉(zhuǎn)不靈、決策失敗，不能提供基本的公共物品，不能維持基本的社會秩序和國家安全，是注定不能贏得民眾的認同和服從的，因而很難繼續(xù)存在和發(fā)展下去?！叭绻粋€系統(tǒng)不能在最低限度內(nèi)滿足大部分有關(guān)成員的起碼要求的話，那么，就不可能阻止這些人發(fā)展自己深刻的不滿情緒”，并進而威脅到政治體系的穩(wěn)定性和持續(xù)性。正因為如此，二戰(zhàn)以來，許多后發(fā)國家都把政府治理績效作為獲得政治合法性的重要手段；而且，相對于價值重構(gòu)、制度建設(shè)等合法性戰(zhàn)略而言，這種績效合法性策略更能起到立竿見影之效，更能迎合飽受戰(zhàn)爭之苦和饑荒之難的社會民眾的心理。

(四)意識形態(tài)維度

作為一種解釋、辯護和論證特定政治秩序或社會理想的理論體系或信仰體系，意識形態(tài)是詮釋政治合法性的重要手段。在現(xiàn)代民主政治語境下，意識形態(tài)策略常為學(xué)者所詬病，被認為是政治權(quán)術(shù)化、價值墮落的表現(xiàn)，不過，一個無可忽視、不容逃避的現(xiàn)實是任何政治統(tǒng)治包括民主政體仍十分重視意識形態(tài)在開發(fā)和維護合法性方面的作用。“合法性里面特別是包括有占統(tǒng)治地位的意識形態(tài)特有的政治影響”，所以我們在分析政治權(quán)力的合法性時，不能回避也不能低估那些依靠統(tǒng)治階級推行的意識形態(tài)對合法性的重要作用。

的確，成功的意識形態(tài)策略可以大大降低統(tǒng)治成本。提高統(tǒng)治效能，它遠比赤裸裸的暴力統(tǒng)治更能從心理上贏得民眾的服從。西方馬克思主義者阿爾都塞區(qū)分了鎮(zhèn)壓性國家機器和意識形態(tài)國家機器，認為前者主要以暴力方式維持國家對社會的統(tǒng)治，而后者則以宣傳、教育、思想灌輸?shù)取败洝狈绞秸撟C政治統(tǒng)治的合理性和正當性；如果政治統(tǒng)治沒有意識形態(tài)的支持，僅靠鎮(zhèn)壓性國家機器是難以維持長久的。

意識形態(tài)的合法性論證功能主要是通過制度化的政治社會化來實現(xiàn)的，政治統(tǒng)治者通過家庭、學(xué)校、大眾傳媒、文學(xué)藝術(shù)等載體向公眾不間斷地宣傳和灌輸代表其整體利益的基本觀念、政治思想、政治文化、象征符號等并使之內(nèi)化于社會成員的政治價值取向和行為模式，從而維持民眾對既存政治秩序的理解、認同與信仰。此外，意識形態(tài)還可以通過民族主義、“多數(shù)同意”等“公意化”策略將特定階級或集團的特殊利益包裝成具有普遍性的公共利益。從而使該特殊利益獲得合法性。最后，政治統(tǒng)治者可以通過意識形態(tài)來描繪并承諾某種烏托邦似的宏偉社會理想，并聲稱自己掌握了這個美好社會的構(gòu)建規(guī)律，從而使民眾相信當下的苦難是暫時的，目前的狀況是值得忍受的。

三、中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政地位的路徑選擇

在我國特定的政黨制度語境下，合法性實際上就是政黨執(zhí)政的合法性。政黨執(zhí)政的合法性是指社會民眾對執(zhí)政黨執(zhí)政地位和執(zhí)政能力的一種認可和支持，它是一個政權(quán)得以存在和發(fā)展的前提。開發(fā)和鞏固執(zhí)政合法性資源是黨必須時時關(guān)注的重大課題，因為“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”，而是一個不斷培育和重塑的動態(tài)過程，這就要求黨根據(jù)不斷變化的國內(nèi)外形勢與時俱進地優(yōu)化執(zhí)政理念、改善執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政地位。

自1949年執(zhí)政以來，中國共產(chǎn)黨

依靠舊社會的負面合法性、長期革命積累的組織資源、“打江山者坐江山”的武裝斗爭邏輯、毛澤東的個人魅力、一元化的意識形態(tài)策略以及工業(yè)化戰(zhàn)略積累了豐富的合法性資源。但是，20世紀70年代后期以來，隨著改革開放的逐步深化、社會主義市場經(jīng)濟的完善、政治權(quán)威的世俗化和理性化、公民現(xiàn)代政治觀念的成熟、文化價值的多元化、全球化的不斷加深、生態(tài)政治的日益凸顯，以前的合法性資源要么顯得不合時宜，要么不再具有較強的解釋力。因此，近些年來，黨在重構(gòu)與再建合法性基礎(chǔ)方面進行了艱苦卓絕的探索，并取得了明顯的成效。根據(jù)以上對合法性基礎(chǔ)的四維分析，我們可以把黨鞏固執(zhí)政合法性的路徑選擇歸為以下四點：

第一，堅持立黨為公、執(zhí)政為民以鞏固黨執(zhí)政合法性的價值基礎(chǔ)。服務(wù)型政府是這一價值的具體表現(xiàn)，作為一種與傳統(tǒng)管制型政府相對的政府治理模式，它的精神本質(zhì)是“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，它集中體現(xiàn)了政府的公共性和民主性，表明了執(zhí)政黨對公民權(quán)利優(yōu)先性的認可、對政府權(quán)力服務(wù)性的體認以及對公平正義和公共責任的承諾。這些是黨執(zhí)政合法性的價值基礎(chǔ)。

第二，完善人民民主和依法治國戰(zhàn)略以鞏固黨執(zhí)政合法性的制度基礎(chǔ)。人民民主是社會主義的生命，堅持和完善人民代表大會制度、政治協(xié)商制度等各項社會主義民主制度以保障全體人民的政治權(quán)利和個人自由是黨鞏固執(zhí)政合法性的重要制度選擇。完善依法治國方略，把公共權(quán)力納入法律尤其是憲法的約束和公眾的監(jiān)督之下是規(guī)范權(quán)力運行機制防止公共權(quán)力異化的重要制度設(shè)計，從而也是保證政治權(quán)力合法性的重要制度基礎(chǔ)。

第三，堅持以人為本，貫徹科學(xué)發(fā)展觀以鞏固黨執(zhí)政合法性的績效基礎(chǔ)?？茖W(xué)發(fā)展觀意味著黨在繼續(xù)把發(fā)展作為執(zhí)政興國第一要務(wù)的同時，將更加注重發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，更加注重發(fā)展在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟與社會之間以及人與自然之間的統(tǒng)一和諧，以保證發(fā)展的成果惠及全體人民，人民的生活水平與經(jīng)濟總量同步提高，這是避免陷入“政績困局”的重要途徑。

第四，建設(shè)社會主義核心價值體系以鞏固黨執(zhí)政合法性的意識形態(tài)基礎(chǔ)。在當前社會文化和利益主體多元化的情況下，社會主義的意識形態(tài)必須具有充分的彈性和包容性，以爭取不同階層、集團和社會群體的認可和支持。這需要黨在堅持馬克思主義指導(dǎo)地位的同時，用中國特色社會主義共同理想凝聚力量，用以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神鼓舞斗志，用社會主義榮辱觀引領(lǐng)風尚。

四、結(jié)語

合法性的價值維度、制度維度、績效維度和意識形態(tài)維度是四位一體、互相依賴、彼此倚重的，任何一種都是必不可少的，但任何一種都無法單獨完成對合法性的論證和辯護，所以在實際政治生活中，需要政治統(tǒng)治者從全方位、多層次的視角來看待和謀取政治合法性。

抽象的政治價值如果沒有具體可行的制度設(shè)計予以落實，只會淪為空洞的教條；而現(xiàn)實的政治制度若沒有這些理念的指導(dǎo)，就會失去靈魂。踐行民主的政府固然可以比其他政體更少地依賴治理績效來獲得正當性，但“若是長期不能提供福利、繁榮、公平、正義、國內(nèi)秩序或外部安全，就會逐步瓦解民主政府自身的合法性”；政府績效雖然與合法性存在某種正相關(guān)性，但倘若缺乏制度支撐，它會導(dǎo)致所謂的“政績困局”。在現(xiàn)代法理型權(quán)威和民主政治條件下，意識形態(tài)的合法性論證功能最為有限，需要的條件最多，如果特定政治統(tǒng)治在兌現(xiàn)現(xiàn)代政治價值、實行民主憲政、創(chuàng)造治理績效等方面一無是處或平平庸庸，那么鋪天蓋地的意識形態(tài)宣傳不僅不會得到民眾對統(tǒng)治者的同情和支持，反而會成為掩耳盜鈴、自欺欺人的笑柄。

黨在培育、開發(fā)和鞏固執(zhí)政合法性資源的過程中應(yīng)充分意識到合法性是一個多維實體，對任何一個維度都要下大力氣，不可偏廢。就當前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實而言，最為重要的是在進一步發(fā)展國民經(jīng)濟、提高人民生活水平的同時大力推進政治體制改革和制度建設(shè)，以民主憲政和公共權(quán)力的健康廉潔運行來贏得人民對黨的執(zhí)政地位的認同和擁護。

責任編輯宋桂祝