小產(chǎn)權(quán)房逼問制度變遷路徑

羅曉白

中國的大多數(shù)改革都是一種對既成事實的追認(rèn),小產(chǎn)權(quán)房的未來也很可能循此路徑。

翻開關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的大事記,其中不乏大起大落的熱鬧事件。

小產(chǎn)權(quán)房的是是非非

2004年10月21日,國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》則明確規(guī)定:“加強農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。

2008年10月,中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文表示,“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生是違法的,因為它違背了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用的總體布局。

2009年4月,北京市國土資源局下達(dá)封殺令,要求各區(qū)縣政府對于變相搞房地產(chǎn)開發(fā)的單位和個人追究刑責(zé),100余棟小產(chǎn)權(quán)房被強制拆除。

一個多月前,深圳市人大通過《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》,其中規(guī)定,違法建筑除未申報的外,符合確認(rèn)條件的,予以處罰和補收地價款后,按規(guī)定辦理初始登記,依法核發(fā)房產(chǎn)證。這意味著小產(chǎn)權(quán)房可能拿到“準(zhǔn)生證”。

但是,這一樂章的旋律和中國土地改革的其他樂章沒有完全契合,這個《規(guī)定》很快被國土資源部的相關(guān)部門斥為“政策誤讀”。

然而,柳暗花明,國土資源部官員最近又透露,由于各地小產(chǎn)權(quán)房的情況不一樣,中央或國土資源部不會出臺統(tǒng)一的處理意見。該部將與各地共同從實際出發(fā),認(rèn)真調(diào)研,依法合情合理地處理。

“事后追認(rèn)”是明智之舉

這樣的表態(tài)實際上給了小產(chǎn)權(quán)房半條出路,因為,地方政府對小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度不一。省級政府和大城市為了保護(hù)城市房地產(chǎn)業(yè)的壟斷地位,傾向于打擊小產(chǎn)權(quán)房;而縣市級政府為了自身財源,卻傾向于默許小產(chǎn)權(quán)房,而在中國,高層級政府的政策必須由基層政府來執(zhí)行。小產(chǎn)權(quán)房正是在這種制度縫隙中繁榮成長。

中國土地改革在凸現(xiàn)自上而下特征的同時,也帶有“漸進(jìn)式改革”和“相機(jī)抉擇”的濃重特征?！皾u進(jìn)”和“相機(jī)抉擇”有時表現(xiàn)為循序漸進(jìn)的試驗,有時表現(xiàn)為先易后難,有時是直到不得不改時才啟動改革,

國土資源部這樣的態(tài)度是明智的,因為,作為“產(chǎn)權(quán)怪胎”,小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)出現(xiàn)在人們面前。這些年來,很多學(xué)者都提出了這樣的呼吁,學(xué)界、輿論也已經(jīng)為此提出了若干不容回避的理由:

事實上,小產(chǎn)權(quán)房之爭的核心,正在于“依法”與“合情”之間的沖突。有觀點認(rèn)為,改革的本質(zhì)就是將合理不合法的事情合法起來的過程。30年前,糧食成為商品“不合法”;20年前,勞動力成為商品“不合法”;10年前,城市的房子成為商品“不合法”。今天,農(nóng)村的房子成為商品“不合法”。

“改革”不可避免要破舊立新。以前不允許的事情,在實踐中摸索,“摸著石頭過了河”之后,再建規(guī)立制,把它合法化。雖然開發(fā)者違法在先,但其后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)證行為意味著對這種耕地用途改變的追認(rèn),從而原有的違法此時變?yōu)楹戏ā１M管實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的權(quán)力,但是,作為基層政府機(jī)構(gòu),百姓有理由信賴其發(fā)證行為的合法性。

從政府角度來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證上的違法僭越,表明了政府內(nèi)部管理的混亂,由此產(chǎn)生的后果當(dāng)然應(yīng)該由政府自身承擔(dān),斷無政府違法,民眾買單的道理。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的追認(rèn)對于產(chǎn)權(quán)人來說,應(yīng)該是合法有效的,上級政府必須予以尊重,而不能借口鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)發(fā)證而予以否定。而且,粗暴的采取大而化之乃至一刀切的處理方式,大量拆除已建成房屋,勢必將激化社會矛盾,為和諧社會的建設(shè)投下陰影。畢竟,這是一個開門立法的時代;而“小產(chǎn)權(quán)房”積累問題終究是要解決的,晚解決不如早解決。

“事后追認(rèn)”是富人的游戲

主張合法化者有之,主張嚴(yán)厲禁止者亦有之。

有些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,事后追認(rèn)制度事實上就是對窮人的排擠之路。

在保護(hù)民眾合法權(quán)利的大趨勢下,如果小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題只是處在被事后追認(rèn)的尷尬地位上,那么不僅有可能形成政策的不公平(前期的得到追認(rèn),后來者仍然不合法),而且小產(chǎn)權(quán)房比普通商品房價格低再多,也仍然只是富人的游戲。真正的城鄉(xiāng)低收入階層,無法分享其由于土地價格低廉帶來的低房價成果,導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的合法化無助于城市化,無助于低收入階層以更低的成本獲得城市的“永久居住證”。

如果小產(chǎn)權(quán)房的合法性問題在交易前和交易過程中不能得到確認(rèn),那么,全款購買就是其唯一途徑,這樣一來,購買者絕大多數(shù)并非真正的城鄉(xiāng)低收入階層,而是中高收入階層——由于小產(chǎn)權(quán)房不能按揭貸款,雖然其單價比商品房低很多(實踐表明它是普通商品房價格的一半甚至更低),但實際上一次性要付的款往往比同地區(qū)商品房的首付高得多,有能力購買的人,經(jīng)濟(jì)實力往往比普通商品房購買者還高。

另一個擔(dān)憂是,以地方臨時性規(guī)章制度的方法來解決小產(chǎn)權(quán)房的問題,那么,會加劇地方政府自由裁量的權(quán)力。

具體說來,就是有鄉(xiāng)村等基層政府支持的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)事后得到追認(rèn)的可能性比較大,而農(nóng)民自發(fā)自主的建設(shè)則不僅追認(rèn)的可能性較小,甚至有時面臨著被拆除的危險。這個可能性是存在的,因為標(biāo)準(zhǔn)掌握在地方政府手里,而非法律限制。這樣,即使小產(chǎn)權(quán)房事后追認(rèn)的口子打開了,最大的得利者也未必是擁有宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地的農(nóng)民,而更有可能是有權(quán)力背景的開發(fā)商和基層政府及官員,甚至有可能出現(xiàn)農(nóng)民的利益反而受損的情況,例如農(nóng)民不得不將自己建的小產(chǎn)權(quán)房低價轉(zhuǎn)讓給基層政府官員。類似的情況在政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中其實并不鮮見。

前不久中國社科院發(fā)布的2009年《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》指出,農(nóng)民住房空置率已經(jīng)高達(dá)30%左右,而農(nóng)民的宅基地事實上已進(jìn)入市場,“小產(chǎn)權(quán)”與“大產(chǎn)權(quán)”的區(qū)分意義已經(jīng)不大,相關(guān)政策應(yīng)及時做出調(diào)整,以適應(yīng)現(xiàn)實變化,現(xiàn)行法規(guī)應(yīng)適應(yīng)形勢做出修訂。