我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的問題與對(duì)策分析

曾　玲

【摘要】 會(huì)計(jì)信息監(jiān)管是針對(duì)會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象實(shí)施的一種監(jiān)管行為。但是從我國(guó)目前的情況來看,我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)信息監(jiān)管過程中存在著許多問題,這些問題嚴(yán)重影響了會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的效果。本文就這些問題提出相應(yīng)的解決方案,為消除會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象提供解決思路。

【關(guān)鍵詞】 會(huì)計(jì)信息;行政監(jiān)管;管制體制

20世紀(jì)初以來,公司財(cái)務(wù)舞弊的現(xiàn)象在國(guó)內(nèi)外都大量出現(xiàn),這也透露了資本市場(chǎng)監(jiān)管的薄弱之處,由此引起了對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管問題的重新思考。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)從2001年至今因涉嫌造假、違法行為或合謀舞弊的上市公司、證券機(jī)構(gòu)以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所被中國(guó)證監(jiān)會(huì)處以行政處罰的數(shù)量平均達(dá)到17件,這就透露了我國(guó)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管體系存在著較大的問題,因此,加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管也就成為國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)管理者和社會(huì)公眾的共識(shí)。

一、會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的內(nèi)涵界定

目前,對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的定義較少。下面列舉三種比較典型常用的定義,作為本文對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)。

吳聯(lián)生認(rèn)為:會(huì)計(jì)信息管制即為政府對(duì)會(huì)計(jì)信息市場(chǎng)的干預(yù),包括對(duì)會(huì)計(jì)信息的供求關(guān)系及會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、數(shù)量與表現(xiàn)形式的管制。具體講,會(huì)計(jì)信息管制包括對(duì)會(huì)計(jì)信息的確認(rèn)、計(jì)量和披露的管制,而會(huì)計(jì)披露的基礎(chǔ)是會(huì)計(jì)確認(rèn)和會(huì)計(jì)計(jì)量,因而,會(huì)計(jì)管制集中體現(xiàn)在對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)告所披露的會(huì)計(jì)信息的供求關(guān)系及其內(nèi)容與表達(dá)方式的管制上。

劉愛東、鄭秦認(rèn)為:會(huì)計(jì)信息管制是指政府對(duì)會(huì)計(jì)信息生成、披露、使用過程的干預(yù),包括對(duì)會(huì)計(jì)信息的供求關(guān)系、披露要求、信息質(zhì)量以及表現(xiàn)形式的管制。由于“監(jiān)管”和“管制”的含義相同,所以上面所提的“會(huì)計(jì)信息管制”就是“會(huì)計(jì)信息監(jiān)管”。

此外,徐長(zhǎng)經(jīng)認(rèn)為:上市公司會(huì)計(jì)信息監(jiān)管是指以矯正和改善上市公司會(huì)計(jì)信息披露問題為目的,政府機(jī)構(gòu)和中介組織依照有關(guān)的法律和規(guī)章、通過法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段,對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)行為所進(jìn)行的干預(yù)、管制和引導(dǎo)。”

綜合上述會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的各種定義,本文對(duì)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的界定是:會(huì)計(jì)信息監(jiān)管是指政府及非政府機(jī)構(gòu)以提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量為目的,依照有關(guān)的法律和規(guī)章,通過法律、行政等手段對(duì)企業(yè)的會(huì)計(jì)行為所進(jìn)行的干預(yù)和引導(dǎo)。

二、我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的問題

(一)政府行政監(jiān)管存在著弊端

1.政府監(jiān)管無效率

由于政府權(quán)利授予的壟斷性,從而缺乏對(duì)監(jiān)管權(quán)利行使的監(jiān)督機(jī)制,造成監(jiān)管人員的不作為行為和監(jiān)管效率的低下。在對(duì)上市公司進(jìn)行的監(jiān)管活動(dòng)中,監(jiān)管者需要對(duì)被監(jiān)管單位的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行檢查、取證等一系列的程序,調(diào)查是否在信息披露等財(cái)務(wù)信息上存在著舞弊或違規(guī)行為。監(jiān)管者會(huì)有兩種情況,一是迫于外界一定的壓力或阻力;二是從本身的利益出發(fā),考慮到在履行監(jiān)管權(quán)力時(shí)需要做大量的工作,花費(fèi)大量的精力或時(shí)間,不愿意過于疲勞地工作,在這兩種情況下,監(jiān)管者都會(huì)選擇“偷懶”。然而,外部卻缺乏對(duì)這些監(jiān)管者的監(jiān)督,因此,對(duì)于監(jiān)管者來說,他們不需要為自己的不作為行為付出任何代價(jià),由此造成了政府監(jiān)管的無效率。

2.監(jiān)管部門設(shè)置缺乏協(xié)調(diào)性

我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)信息監(jiān)管體系包括對(duì)信息生成過程的監(jiān)管和對(duì)會(huì)計(jì)信息披露的監(jiān)管,分別由財(cái)政部和中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。在會(huì)計(jì)信息生成的監(jiān)管中,財(cái)政部可以擬制定會(huì)計(jì)法律法規(guī),并負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及對(duì)會(huì)計(jì)管理制度的制定。中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)計(jì)信息的披露作出規(guī)范并對(duì)會(huì)計(jì)信息披露進(jìn)行監(jiān)督。由于這兩個(gè)部門之間不存在隸屬關(guān)系,而會(huì)計(jì)信息從生成到披露具有一定的連續(xù)性,這就使得兩部門的職能不可避免的造成重復(fù)監(jiān)管,或產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū),造成財(cái)政部不清楚自己制定準(zhǔn)則和制度是否適合中國(guó)證監(jiān)會(huì),而中國(guó)證監(jiān)會(huì)也不太清楚自己制定的會(huì)計(jì)信息披露規(guī)則是否對(duì)財(cái)政部有影響。可見,這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要在于監(jiān)管部門之間缺乏一定的協(xié)調(diào)性。

(二)會(huì)計(jì)信息管制體制存在缺陷

1.外部管制體制的缺陷

我國(guó)監(jiān)管模式是由國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一的管理,屬于政府主導(dǎo)監(jiān)管型。中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為全國(guó)性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)和報(bào)告。中國(guó)證監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)對(duì)證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)、參與證券服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管以及對(duì)各地的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。全國(guó)三十多個(gè)證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)主要針對(duì)當(dāng)?shù)氐臄M上市公司進(jìn)行監(jiān)管;證券業(yè)協(xié)會(huì)主要對(duì)其證券公司的成員實(shí)行自律監(jiān)管;證券交易所對(duì)上市公司以及交易所的會(huì)員單位進(jìn)行實(shí)時(shí)自律監(jiān)管;證券公司對(duì)擬上市公司和上市公司再融資實(shí)行承擔(dān)內(nèi)部核查的職責(zé);證券服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)所服務(wù)的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目承擔(dān)核查的職責(zé),由此形成全國(guó)統(tǒng)一、多層次、不同水平的證券主體積極參與的證券監(jiān)管體系。

然而,由于我國(guó)資本市場(chǎng)起步較晚,沒有一個(gè)成熟的監(jiān)管理念以及正確適合的監(jiān)管理論基礎(chǔ),我國(guó)的監(jiān)管仍然含有過高的行政監(jiān)管因子,在監(jiān)管過程中存在過多的行政干預(yù)。而且,我國(guó)法律制度不是很完善,自律監(jiān)管的推廣運(yùn)用也不能起到理想的效果,我國(guó)的傳統(tǒng)文化以及思想理念也為我國(guó)會(huì)計(jì)信息的自律監(jiān)管提出了問號(hào)。

2.內(nèi)部管制的缺陷

我國(guó)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的外部監(jiān)管體系存在一系列問題,與此同時(shí),內(nèi)部監(jiān)管也存在著一定的問題。我國(guó)公司的內(nèi)部管制主要是借鑒外國(guó)的模式,然而,在借鑒的過程中,我國(guó)會(huì)計(jì)信息的內(nèi)部監(jiān)管卻有自身的特點(diǎn),由于我國(guó)的大部分?jǐn)M上市公司或上市公司是由國(guó)有企業(yè)改制而來的,股本結(jié)構(gòu)中國(guó)有股份的比重極大,非流通股約占上市公司總股本的2/3,并且國(guó)有資產(chǎn)管理者負(fù)有保證國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的責(zé)任,所以難免國(guó)有股的持有者更會(huì)關(guān)心會(huì)計(jì)信息的監(jiān)管,也會(huì)涉足管制系統(tǒng),打開封閉的監(jiān)管缺口,使一些會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的內(nèi)部功能喪失,達(dá)不到應(yīng)有的監(jiān)管效果。對(duì)我國(guó)內(nèi)部控制最大挑戰(zhàn)仍然是權(quán)力的過于集中。由于我國(guó)上市公司“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象普遍存在,所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離程度低,少數(shù)大股東過多的涉足管理體系,造成管理職能與監(jiān)督權(quán)職能重疊,這樣會(huì)對(duì)少數(shù)股東利益構(gòu)成威脅?？梢?我國(guó)這種公司股權(quán)結(jié)構(gòu)會(huì)直接導(dǎo)致公司內(nèi)部職能設(shè)置功能不健全。

(三)自律監(jiān)管沒有得到充分發(fā)揮

中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)(The Chinese Institute of Certified Public Accountants)于1988年11月15日成立,接受財(cái)政部、民政部的監(jiān)督和指導(dǎo)。協(xié)會(huì)是依靠政府建立起來的,雖然具有一定的監(jiān)督職能,但缺乏權(quán)威性和靈活性,限制了監(jiān)督職能的發(fā)揮。在對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師的監(jiān)督中,中注協(xié)缺乏獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和規(guī)范性的監(jiān)督制度,在監(jiān)管的各項(xiàng)活動(dòng)中效果并不是很明顯。

我國(guó)的證券業(yè)協(xié)會(huì)作為另一個(gè)重要的自律性組織,雖然具有一定的監(jiān)督職能,但體制不完善,缺乏有效的自我約束和自我監(jiān)督體系,在市場(chǎng)監(jiān)督中的作用比較弱。因此,總體上,我國(guó)自律監(jiān)管體系構(gòu)建還不完善,整體自律機(jī)制還沒有形成,同時(shí),人們思想上對(duì)民間協(xié)會(huì)的權(quán)威性還不是很肯定,我國(guó)自律監(jiān)管作用的發(fā)揮還需要更遠(yuǎn)的路程。

三、我國(guó)現(xiàn)行會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的對(duì)策分析

(一)加強(qiáng)政府對(duì)會(huì)計(jì)信息行政監(jiān)管

對(duì)資本市場(chǎng)的監(jiān)管不可能脫離的一個(gè)最現(xiàn)實(shí)問題就是行政干預(yù)。權(quán)力集中的弊端是集中帶來的官僚主義和監(jiān)管的低效率。根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),要通過政府實(shí)施契約安排、市場(chǎng)宣傳、法律控制和意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)公共秩序的維護(hù)。首先,我國(guó)要構(gòu)建合理的監(jiān)管體制,中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為最高的監(jiān)管機(jī)構(gòu),權(quán)力如果過于集中容易產(chǎn)生監(jiān)管產(chǎn)權(quán)壟斷,減少社會(huì)凈福利。應(yīng)該把證監(jiān)會(huì)設(shè)置為行政機(jī)構(gòu),與此同時(shí),證監(jiān)會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)或常委會(huì)負(fù)責(zé),受全國(guó)人民代表大會(huì)或常委會(huì)的監(jiān)督,同時(shí)增加監(jiān)管過程的透明度,使整個(gè)監(jiān)管過程受到全國(guó)人民的監(jiān)督。由進(jìn)入式監(jiān)管向程序式監(jiān)管轉(zhuǎn)變,弱化形式監(jiān)管增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性監(jiān)管。

其次,強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。一是要對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)立法行為進(jìn)行監(jiān)督,審查其制定的各項(xiàng)規(guī)則的合法性;二是人大還可以對(duì)他們的具體行政行為實(shí)施監(jiān)督,監(jiān)督其不超越法定的職權(quán)范圍行使權(quán)利。另外,要不斷增強(qiáng)監(jiān)管的透明度,形成社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管行為的有效監(jiān)督、評(píng)價(jià)和及時(shí)反饋。

(二)健全會(huì)計(jì)信息管制的法律體系

必須建立一系列行之有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制,防止政府部門被利益集團(tuán)所“俘虜”,保證監(jiān)管的效率。

1.充分發(fā)揮法律在會(huì)計(jì)信息管制過程中的作用

法律是國(guó)家實(shí)現(xiàn)管理的最主要的手段,是治國(guó)安邦之根本,法之所系是民之所系,法律體系的健全程度也在一定層次上體現(xiàn)著文明的發(fā)展進(jìn)程。法律制度的執(zhí)行一方面是律己,另一方面是律人,兩個(gè)方面是統(tǒng)一體。

首先,明確監(jiān)管產(chǎn)權(quán)。建立產(chǎn)權(quán)監(jiān)管法律制度及其體系,以《憲法》確立最高層次的權(quán)利法,從資本市場(chǎng)立法,維護(hù)產(chǎn)權(quán)價(jià)值運(yùn)作權(quán)益。其次,規(guī)范監(jiān)管主體的行為。通過立法規(guī)范監(jiān)管活動(dòng)集合體的行為規(guī)范,界定監(jiān)管權(quán)限,限定活動(dòng)主體的最低行為標(biāo)準(zhǔn)。由于過去的幾千年受集權(quán)制文化的影響,人們?nèi)狈?duì)法律靈活性的遵循,習(xí)慣了教條主義式的盲從狀態(tài),要求過高的法律完整性和具體性。根據(jù)法律的不完備理論,法律的完備是在假設(shè)的前提下,因此法律的不完備總是存在的。因此,我們需要通過教育不斷地對(duì)法律進(jìn)行完善,通過教育增強(qiáng)人們的法律意識(shí)以及對(duì)法律的理解深度。

2.構(gòu)建暢通的司法救濟(jì)程序

美國(guó)有一個(gè)《證券私人訴訟改革法》法律救濟(jì)制度,而對(duì)于我國(guó)來說,這方面的法律是相對(duì)缺乏的。為了使得因非法證券活動(dòng)的受害人能夠挽回自己的損失,我國(guó)應(yīng)該構(gòu)造一個(gè)暢通的司法救濟(jì)通道。司法救濟(jì)程序的建立,可以讓證券活動(dòng)參與人為了因非法操作或非法交易而遭受的損失通過正常的民事訴訟得到彌補(bǔ)或挽回。在私人訴訟中提供更便利的渠道,簡(jiǎn)化訴訟程序,降低訴訟成本;擴(kuò)大私人訴訟范圍,不僅僅局限在受理證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)做出處罰決定的證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件,還要受理侵權(quán)行為引起的民事訴訟;既要受理單獨(dú)或共同訴訟,也要接受集團(tuán)訴訟。通過健全的司法救濟(jì)程序?yàn)樽C券活動(dòng)的受害者提供法律上的幫助。

3.設(shè)立專門的委員會(huì)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督

我國(guó)可以設(shè)立獨(dú)立的會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì),行使對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)督權(quán),包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的注冊(cè)、調(diào)查、懲戒等。該委員會(huì)不屬于政府機(jī)構(gòu),是一個(gè)非盈利性組織。其資金主要來源于上市公司和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的會(huì)費(fèi)。其為會(huì)計(jì)師事務(wù)所的注冊(cè)申請(qǐng)等發(fā)生的費(fèi)用資金應(yīng)由各會(huì)計(jì)師事務(wù)所交納的注冊(cè)費(fèi)和年費(fèi)解決。但是,資金提供者不能干涉獨(dú)立監(jiān)管的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)強(qiáng)化道德約束機(jī)制

1.道德建設(shè)彌補(bǔ)法律空缺

由于法律體系的不完備,這種不完備體現(xiàn)在整個(gè)法律體系的全過程,既有立法的不完備也有執(zhí)法的不完善,不能夠達(dá)到法律的應(yīng)有效果。因此,引入道德約束機(jī)制是必不可少的,也是必要的,強(qiáng)化道德的約束機(jī)制可以作為一個(gè)重要的方式,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)。

2.加強(qiáng)道德認(rèn)識(shí)觀的培養(yǎng)

要加強(qiáng)公民道德認(rèn)識(shí)觀的培養(yǎng),提高公民的整體道德水平,就需要構(gòu)建完善的誠(chéng)信體系。誠(chéng)信是我們交往活動(dòng)的基礎(chǔ),也體現(xiàn)著我們的道德認(rèn)識(shí)觀,通過道德的培養(yǎng)形成自覺遵守誠(chéng)信的行為。通過自我意識(shí)和誠(chéng)信道德的教育,使誠(chéng)信不僅作為一種道德規(guī)范反映在認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)上,還要落實(shí)在誠(chéng)信意志行動(dòng)中。要讓人們自覺、主動(dòng)參與誠(chéng)信道德實(shí)踐活動(dòng),提高誠(chéng)信道德的選擇和評(píng)價(jià)能力,從公民的內(nèi)心意識(shí)上構(gòu)建監(jiān)管系統(tǒng),而不是僅僅從形式上完善監(jiān)管體系。注重公民社會(huì)核心價(jià)值觀的樹立,因?yàn)樯鐣?huì)核心價(jià)值觀體現(xiàn)著社會(huì)成員中基本的共同價(jià)值觀或價(jià)值取向,決定著每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)一些重大問題或事件的看法,也決定著對(duì)監(jiān)管觀念的基本行為取向。

目前我國(guó)會(huì)計(jì)舞弊與會(huì)計(jì)信息失真問題已經(jīng)發(fā)展到動(dòng)搖市場(chǎng)公平和效率的基礎(chǔ)、干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行了。因此,分析我國(guó)會(huì)計(jì)信息監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題,嘗試構(gòu)建一個(gè)較為合理的會(huì)計(jì)信息監(jiān)管解決方案,以期對(duì)提高我國(guó)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,消除會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象起到一定的積極作用?！?/p>

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