循環(huán)經(jīng)濟視角下的績效審計評價標準

劉　勇

【摘要】循環(huán)經(jīng)濟是當今世界解決可持續(xù)發(fā)展問題的最佳選擇,也是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。

【關鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟;政府績效審計;評價;標準

2008年8月29日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議審議通過了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》,該法自2009年1月1日起施行。循環(huán)經(jīng)濟促進法是一部關系節(jié)能減排和建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會以及生態(tài)文明的重要法律。頒布實施循環(huán)經(jīng)濟促進法,是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一件大事,是全面落實科學發(fā)展觀、依法推進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的現(xiàn)實需要,是落實黨中央提出的實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟較大規(guī)模發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要舉措,為促進經(jīng)濟發(fā)展模式轉變、進一步加強環(huán)境保護提供了法律保障,標志著我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟步入了法制化管理的軌道。

政府績效審計是國家審計工作的重點和發(fā)展方向。循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計樹立了新的“績效觀念”,提供了新的評價視角。探究循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計之間的關系,剖析循環(huán)經(jīng)濟對政府績效審計的影響,并以此構建政府績效審計評價標準,不僅可以廣泛地借鑒和消化循環(huán)經(jīng)濟理念,為更好地開展政府績效審計奠定理論和實踐基礎,還可以充分發(fā)揮政府績效審計的積極作用,促進循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、循環(huán)經(jīng)濟對政府績效審計的影響

循環(huán)經(jīng)濟是基于可持續(xù)發(fā)展理念提出的一種新的經(jīng)濟發(fā)展模式。它圍繞資源循環(huán)利用和環(huán)境友好這一核心,依靠科學技術、市場調控、政策安排等手段,按照“減量化、再利用、再循環(huán)”原則,以最少的資源能源耗費,取得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出和最低的污染排放,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約和環(huán)境保護的統(tǒng)一,形成可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式。

政府績效審計是指政府審計機關及其人員,對公共機構的財政經(jīng)濟管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性,按照一定的標準進行評估,以檢查公共資源受托責任和提高績效為目的的審計活動。

循環(huán)經(jīng)濟與政府績效審計有著高度一致的目標和方向,兩者均致力于資源的節(jié)約、高效利用以及自然生態(tài)環(huán)境的維護。循環(huán)經(jīng)濟追求更大的經(jīng)濟效益和社會效益、更少的資源消耗、更低的環(huán)境污染,我國現(xiàn)階段發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的首要目標是節(jié)約資源、提高資源利用率;而政府績效審計是對被審計單位和項目資源利用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的監(jiān)督和評價。

循環(huán)經(jīng)濟為政府績效審計提供了新的評價視角和評價標準。在循環(huán)經(jīng)濟背景下,片面地把“績效”理解為最大限度地開發(fā)自然資源、最大限度地創(chuàng)造社會財富、最大限度地獲取利潤,單純從賬本中獲取成本、利潤數(shù)據(jù),已經(jīng)無法滿足政府績效審計的需要。循環(huán)經(jīng)濟要求充分考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的承受能力,盡可能地節(jié)約自然資源,可持續(xù)性的利用資源,不斷提高自然資源的利用效率,創(chuàng)造良性的社會財富。循環(huán)經(jīng)濟強調合理需求、有效供給,提倡物質的適度消費、層次消費和在滿足方便性的前提下減少環(huán)境負荷的合理消費,在消費的同時考慮廢棄物的資源化。循環(huán)經(jīng)濟的系統(tǒng)是由人、自然資源和科學技術等要素構成的大系統(tǒng),要辨證地看待人與自然的關系。政府績效審計審查資源、資金利用的實際效果,要把環(huán)境的維護和影響放在重要位置。以環(huán)境破壞為代價的經(jīng)濟發(fā)展是粗放型經(jīng)濟增長方式的結果,必然損害人民生活水平和質量,即使“利潤”再高,也不是我們追求的“高績效”。

循環(huán)經(jīng)濟強調的“3R”原則從全新的角度回答了“怎樣提高績效”這一問題,為政府績效審計建議指明了途徑。所謂“3R”原則即減量化原則(reduce)、再利用原則(reuse)、再循環(huán)原則(recycle)。減量化原則(reduce),要求用較少的原料和能源投入來達到既定的生產(chǎn)目的或消費目的,進而從經(jīng)濟活動的源頭就注意節(jié)約資源和減少污染。減量化有幾種不同的表現(xiàn)。在生產(chǎn)中,減量化原則常常表現(xiàn)為要求產(chǎn)品小型化和輕型化。此外,減量化原則要求產(chǎn)品的包裝應該追求簡單樸實而不是豪華浪費,從而達到減少廢物排放的目的。再利用原則(reuse),要求制造產(chǎn)品和包裝容器能夠以初始的形式被反復使用,抵制當今世界一次性用品的泛濫,生產(chǎn)者應該將制品及其包裝當作一種日常生活器具來設計,使其像餐具和背包一樣可以被再三使用;再利用原則還要求制造商應該盡量延長產(chǎn)品的使用期,而不是非?？斓馗?lián)Q代。再循環(huán)原則(recycle),要求生產(chǎn)出來的物品在完成其使用功能后能重新變成可以利用的資源,而不是不可恢復的垃圾。按照循環(huán)經(jīng)濟的思想,再循環(huán)有兩種情況,一種是原級再循環(huán),即廢品被循環(huán)用來產(chǎn)生同種類型的新產(chǎn)品,例如報紙再生報紙、易拉罐再生易拉罐等等;另一種是次級再循環(huán),即將廢物資源轉化成其它產(chǎn)品的原料。原級再循環(huán)在減少原材料消耗上面達到的效率要比次級再循環(huán)高得多,是循環(huán)經(jīng)濟追求的理想境界。

二、基于循環(huán)經(jīng)濟視角構建政府績效審計評價標準的必要性

(一)科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、構建和諧社會需要基于循環(huán)經(jīng)濟視角構建政府績效審計評價標準

循環(huán)經(jīng)濟理論倡導將經(jīng)濟系統(tǒng)和諧地納入到自然生態(tài)系統(tǒng)的物質循環(huán)當中,是一種與自然環(huán)境相和諧的經(jīng)濟發(fā)展模式,其最終目標是構建人與自然和諧相處的循環(huán)型的經(jīng)濟形態(tài),這與科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、構建和諧社會的目標是完全一致的。循環(huán)經(jīng)濟從單純的經(jīng)濟及管理轉向經(jīng)濟—社會—自然復合生態(tài)系統(tǒng)的整合和優(yōu)化,旨在以構建人與自然和諧相處的社會為最終目標,體現(xiàn)了以人為本、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本要求。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,根據(jù)環(huán)境、資源的容量(生態(tài)閥值)及空間分布狀況,合理安排經(jīng)濟的規(guī)模、結構和布局,對經(jīng)濟系統(tǒng)的資源輸入量和污染物的輸出量進行調整、控制,把經(jīng)濟活動對自然資源的需求和對生態(tài)環(huán)境的負面影響降低到最小程度,實現(xiàn)在增加產(chǎn)出的同時減少對資源與環(huán)境的壓力,可有效緩解資源與環(huán)境約束問題,從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾,實現(xiàn)人與自然和諧的目標。

當前,我國的政府審計工作正在由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代績效審計轉軌。各級審計機關和廣大審計人員面臨的一個重要課題就是如何牢固樹立和貫徹科學發(fā)展觀以及正確的績效觀。一方面,不斷提升為經(jīng)濟社會發(fā)展服務的水平,為社會主義市場經(jīng)濟的有序、高效、持續(xù)發(fā)展鋪就坦途;另一方面,抓住機遇、迎接挑戰(zhàn),實現(xiàn)審計工作自身的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。為此,必須在實施績效審計工作實踐中大力弘揚求真務實精神,用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領審計工作。政府績效審計的評價指標也應該貫徹科學發(fā)展觀的思想,竭盡全力為實現(xiàn)經(jīng)濟建設目標保駕護航,為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和構建社會主義和諧社會作出貢獻。

(二)新政績考核評價制度需要基于循環(huán)經(jīng)濟視角構建政府績效審計評價標準

長期以來以GDP增長作為地方政府官員的政績考核制度存在很多弊端。一些官員為了追求GDP的增長不惜違背經(jīng)濟規(guī)律,盲目上項目、辦企業(yè)、搞投資,絲毫不考慮對環(huán)境、資源的影響,致使在經(jīng)濟發(fā)展的同時付出了沉重的資源、環(huán)境代價。把循環(huán)經(jīng)濟指標納入政績考核標準,可以在相當程度上糾正傳統(tǒng)GDP作為政府工作業(yè)績指揮棒的扭曲性,從根本上改變各級黨政官員的政績觀,推動粗放型經(jīng)濟增長模式向低消耗、高利用、低排放的集約型模式轉變;循環(huán)經(jīng)濟指標將成為一個精密的“過濾器”,在對官員政績考核時,無情地把那些以高額生態(tài)成本為代價的“黑色GDP”因素統(tǒng)統(tǒng)濾掉。循環(huán)經(jīng)濟指標將會帶來一場官員意識的革新,也能客觀、公正、全面地評價一個地方領導干部的政績。

政府績效審計是績效考核的一種重要手段,在一定意義上說是對政府部門官員的政績考核和評定。政府績效審計應切實把審計監(jiān)督手段運用到干部管理和監(jiān)督領域,堅持用科學的發(fā)展觀和正確的績效觀考核干部,為正確評價和使用干部、進一步完善選拔任用干部提供重要依據(jù)。循環(huán)經(jīng)濟指標體系的建立為新政績考核提供了科學依據(jù)。

三、以循環(huán)經(jīng)濟為基礎構建政府績效審計評價標準的原則

(一)科學性原則

是指指標體系必須建立在科學的基礎之上,在理論上要有科學依據(jù),在實踐上切實可行,以保證評價結果的真實可靠。它是構建以循環(huán)經(jīng)濟為基礎的政府績效審計評價標準的基本原則,它要求指標在內容上要同循環(huán)經(jīng)濟的科學概念相一致,而且表達上要科學規(guī)范,簡明扼要。

(二)實用性原則

是指指標體系的設計必須考慮到目前的科技水平和人員素質,應該具備可查性,易操作。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎的政府績效審計評價指標應該便于全社會范圍內的計量和考評,盡可能簡單清晰、方便使用,為廣大社會公眾所理解。

(三)統(tǒng)一性與靈活性相結合原則

是指同一經(jīng)濟指標的涵義、計算口徑和方法,計算時間和空間范圍都應該是統(tǒng)一的,并充分考慮可持續(xù)發(fā)展這一長遠目標的要求;但是也要考慮到不同個體活動的特殊性以及對自然生態(tài)產(chǎn)生的不同影響。

指標體系是一個復雜的系統(tǒng),它由不同層次、不同要素組成。因此,在構建指標體系時,要注意反映不同子系統(tǒng)之間、相同子系統(tǒng)不同主題之間的相互聯(lián)系,對科學發(fā)展觀內涵進行整體把握。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎構建的政府績效審計評價指標應覆蓋全社會,要具有廣泛的適用性和可比性,同時也應盡可能的照顧到不同地區(qū)的特點。

(四)完整性原則

是指指標必須盡可能完整地反映實際情況。以循環(huán)經(jīng)濟為基礎的政府績效審計評價指標應該能完整地反映循環(huán)經(jīng)濟對傳統(tǒng)政府績效審計評價標準的修正與調整。

(五)可操作性原則

以循環(huán)經(jīng)濟為基礎構建的政府績效審計評價指標有的可以量化,有的不能量化,無論是定性的指標還是定量的指標,都應該概念涵義清晰、便于實際操作。

四、循環(huán)經(jīng)濟條件下政府績效審計資源環(huán)境效益評價標準的設計

經(jīng)濟發(fā)展方式、生活消費方式與資源利用的關系決定了中國這樣的人口大國是否能可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。單純以產(chǎn)值、數(shù)量和速度為導向,用物質資源投入為推動,以經(jīng)濟結構失衡為特征的經(jīng)濟增長方式,必然導致經(jīng)濟效益差和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重惡果。實現(xiàn)全面小康的和諧社會目標必須大力提倡循環(huán)經(jīng)濟,以提高資源的利用率和環(huán)境的保護率,將經(jīng)濟發(fā)展方式由物質資源投入推動方式轉變成由技術、資源和勞動組合、經(jīng)濟結構優(yōu)化的集約型發(fā)展模式。政府績效審計必須適應這一形勢要求,注重對資源環(huán)境效益的評價。

根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟“減量化、再利用、再循環(huán)”原則,結合我國政府績效審計的目標和要求,政府績效審計的資源環(huán)境效益指標可由資源產(chǎn)出指標、資源消耗指標、資源綜合利用指標、廢物處置量指標四大部分構成。

資源產(chǎn)出指標主要是指消耗一次資源(包括:煤、石油、鐵礦石、有色金屬礦、稀土礦、磷礦、硫礦、石灰石、沙石等)所產(chǎn)出的國內生產(chǎn)總值(按不變價計算)。該項指標越高,表明自然資源利用績效越好。具體包括主要礦產(chǎn)資源產(chǎn)出率、能源產(chǎn)出率等。

資源消耗指標主要描述單位產(chǎn)品或創(chuàng)造單位GDP所消耗的資源,該類指標反映了節(jié)約降耗,推進“減量化”,從源頭上降低資源消耗的情況。具體包括單位國內生產(chǎn)總值能耗、單位工業(yè)增加值能耗、重點行業(yè)主要產(chǎn)品單位綜合能耗、單位國內生產(chǎn)總值取水量、單位工業(yè)增加值用水量、重點行業(yè)單位產(chǎn)品水耗、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)等。

資源綜合利用指標主要反映工業(yè)固體廢物、工業(yè)廢水、城市生活垃圾等廢物的資源化程度以及反映傳統(tǒng)的五大類廢舊物資的回收利用狀況,體現(xiàn)了廢物轉化為資源、節(jié)約使用資源、循環(huán)利用資源的要求,即“資源化”的成效。具體包括工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)用水重復利用率、城市污水再生利用率、城市生活垃圾無害化處理率、廢鋼鐵(或廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢橡膠)回收利用率等。

廢物排放(處置)指標主要用于描述工業(yè)固體廢物、工業(yè)廢水、二氧化硫和COD的最終排放(處置)量,該類指標反映了通過減量化、再利用和資源化,從源頭上減少資源消耗和廢物產(chǎn)生,降低廢物最終排放(處置)量、減輕環(huán)境污染的情況。具體包括工業(yè)固體廢物處置量、工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、COD排放量等。

在科學發(fā)展觀和建立社會主義和諧社會的要求下,根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的基本原則,構建政府績效審計評價標準,無疑具有十分重要的現(xiàn)實意義。隨著政府績效審計的不斷實踐,政府績效審計評價體系勢必將不斷得到完善和健全?！?/p>

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