試論提高村級(jí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平的方法

楊理安　林　艷

摘要：十七屆三中全會(huì)通過(guò)了中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定，村作為農(nóng)村改革的基本組成單位，因此，村級(jí)改革成功與否至關(guān)重要。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中最為薄弱的領(lǐng)域之一，如何加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是三農(nóng)工作不可回避的重大課題，試圖借助企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)方法來(lái)解決農(nóng)村財(cái)務(wù)控制存在的相關(guān)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；財(cái)務(wù)；內(nèi)部控制；方法

中圖分類號(hào)：F302.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X(2009)05－0139－02

2008年5月22日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并將于2009年7月1日起施行?！兑?guī)范》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)取得了重要成果，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)管理水平，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和民生和諧具有重要的意義。這是我國(guó)繼企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和企業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則正式頒布實(shí)施之后，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)企業(yè)和資本市場(chǎng)健康發(fā)展的又一重要舉措。正是因?yàn)槲覈?guó)的企業(yè)內(nèi)部控制制度已經(jīng)日趨完善，所以，本文試圖借助企業(yè)內(nèi)控的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)控制中的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村內(nèi)部控制發(fā)展現(xiàn)狀

1、農(nóng)村并未建立相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)或者是名存實(shí)亡

目前，在我國(guó)農(nóng)村中，很多農(nóng)村管理者將內(nèi)部控制僅僅視為一大堆文件、手冊(cè)，和實(shí)際生產(chǎn)工作并不相關(guān)，不是貫穿于村級(jí)管理全過(guò)程的程序和方法。許多農(nóng)村，對(duì)內(nèi)部控制存在誤解，對(duì)內(nèi)部控制在農(nóng)村生存發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能發(fā)揮的重要作用還沒(méi)有充分的認(rèn)識(shí)；有的農(nóng)村完全沒(méi)有內(nèi)部控制的概念。在不少農(nóng)村中，村級(jí)的治理結(jié)構(gòu)存在很大問(wèn)題。村干部之間缺少相應(yīng)的相互制衡機(jī)制，重大問(wèn)題的決策往往都由村長(zhǎng)或書(shū)記一人說(shuō)了算。村民委員會(huì)形同虛設(shè)，村民的民主監(jiān)督得不到發(fā)揮，出現(xiàn)了“內(nèi)部人”控制(瞿志印，2008)，村民內(nèi)部控制名存實(shí)亡。

2、體系不夠完善和合理

我國(guó)現(xiàn)行的內(nèi)部控制規(guī)范體系主要是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系，財(cái)政部新發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范(試行)》，只是定義了什么是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，至于什么是內(nèi)部控制的具體定義、構(gòu)成及內(nèi)容等都未明確說(shuō)明。而中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布的《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9號(hào)——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，則將內(nèi)部控制定義為“被審計(jì)單位為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策與程序。”該定義也偏于以內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主?！稌?huì)計(jì)法》中會(huì)計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容被歸入單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的范疇。這樣的體系，雖然在實(shí)務(wù)操作中比較容易，但從理論上來(lái)說(shuō)，是不夠全面的，而且不能發(fā)揮內(nèi)控在加強(qiáng)村級(jí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程管理中的重要作用。

從形式上看，我國(guó)現(xiàn)行內(nèi)部控制具體規(guī)范是以內(nèi)容而非要素形式存在的。主要包括貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、籌資、采購(gòu)與付款、銷售與收款、成本費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)控制。這種以內(nèi)容形式體現(xiàn)的具體規(guī)范將會(huì)導(dǎo)致由于農(nóng)村特點(diǎn)的不同而缺乏實(shí)務(wù)中的可操作性。

3、缺乏對(duì)執(zhí)行情況事后的監(jiān)督

內(nèi)部控制系統(tǒng)是一套自行檢查、制約和調(diào)整內(nèi)部業(yè)務(wù)活動(dòng)的自律系統(tǒng)，因此，對(duì)自律系統(tǒng)的監(jiān)督是必不可少的。監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督一般由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)擔(dān)任，但由于內(nèi)部審計(jì)部門(mén)獨(dú)立性較差，影響了它對(duì)這一職能的發(fā)揮。外部監(jiān)督具體包括司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督(主要是注冊(cè)會(huì)計(jì)師的外部審計(jì)監(jiān)督)和媒體輿論監(jiān)督。但由于外部監(jiān)督資源稀缺，監(jiān)管不力，致使其失去執(zhí)行內(nèi)部控制所需的外在公平性，直接遏制了其執(zhí)行內(nèi)部控制的積極性。許多村無(wú)視國(guó)家的法律法規(guī)，甚至棄基本的內(nèi)部控制制度于不顧，對(duì)內(nèi)部控制內(nèi)容進(jìn)行利益選擇，形成內(nèi)部控制成為“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。

二、當(dāng)前村級(jí)財(cái)務(wù)控制存在問(wèn)題所產(chǎn)生的原因

1、財(cái)務(wù)內(nèi)部制度不健全，執(zhí)行不嚴(yán)格

據(jù)抽樣調(diào)查，有的村沒(méi)有制訂財(cái)務(wù)控制制度；有的村財(cái)務(wù)控制制度不完善，與現(xiàn)行實(shí)際情況不適應(yīng)、不配套；有的村雖有財(cái)務(wù)控制制度，但執(zhí)行不嚴(yán)格，群眾監(jiān)督乏力，違紀(jì)現(xiàn)象屢有發(fā)生。有的村干部既管錢(qián)又用錢(qián)、收入不入賬、虛列支出、公款私存私用。這些現(xiàn)象直接導(dǎo)致了黨群、干群關(guān)系惡化，給農(nóng)村增添了不穩(wěn)定因素，給農(nóng)村改革帶來(lái)了很大的困難。

2、農(nóng)村基層干部總體素質(zhì)偏低

首先，大多數(shù)干部文化素質(zhì)偏低。村會(huì)計(jì)文化和專業(yè)水平不高，有的甚至沒(méi)有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不會(huì)設(shè)置相關(guān)的會(huì)計(jì)賬戶科目，年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)也普遍老化，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)。很多村會(huì)計(jì)還停留在生產(chǎn)隊(duì)時(shí)代的業(yè)務(wù)水平，未能跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。村干部對(duì)財(cái)務(wù)管理的認(rèn)識(shí)不到位，隨意干擾會(huì)計(jì)人員的賬務(wù)處理。其次，法制觀念淡薄。有的村干部利用村委會(huì)換屆直選制度尚不完善之機(jī)，采取非正常手段(如賄選)拉選票，以達(dá)到當(dāng)選的目的。一旦當(dāng)選，便控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理權(quán)，直接插手資金的收取及支出，完全脫離了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督。他們不僅將集體資金視作個(gè)人財(cái)產(chǎn)，用于個(gè)人及家庭揮霍、請(qǐng)客送禮等，而且挪用、貪污提留款及征用土地所得資金，甚至在征地過(guò)程中收取好處費(fèi)，低價(jià)出售土地，不惜損害集體和村民的利益。

3、農(nóng)村監(jiān)督機(jī)制不到位

一是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全。未按照會(huì)計(jì)工作的要求設(shè)置相應(yīng)崗位，有的地方居然出現(xiàn)了“會(huì)計(jì)村長(zhǎng)一人當(dāng)”、“會(huì)計(jì)出納不分家”等現(xiàn)象。二是外部監(jiān)督不到位。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)把關(guān)不嚴(yán)，責(zé)任意識(shí)較差，致使一些不合規(guī)、不合理、不合法的收據(jù)違規(guī)入賬，為村財(cái)務(wù)埋下了隱患。為了解決這一問(wèn)題，不少地方推行了“村財(cái)鎮(zhèn)管”模式，但這一模式存在以下明顯不足，效果并不十分理想：第一，村集體資金的處置權(quán)受到了限制，村級(jí)自主權(quán)不完整；第二，村級(jí)財(cái)務(wù)由上級(jí)代管不利于調(diào)動(dòng)村級(jí)積極性；第三，村級(jí)財(cái)務(wù)由上級(jí)代管容易造成村財(cái)鄉(xiāng)用；第四，村級(jí)容易形成“賬外賬”和小金庫(kù)。

三、提高村級(jí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平的基本方法

1、建立健全農(nóng)村內(nèi)部控制規(guī)范體系

縱觀國(guó)外，對(duì)內(nèi)部控制的研究已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了會(huì)計(jì)控制的范圍。從美國(guó)來(lái)看，COSO在2004年提出的風(fēng)險(xiǎn)管理框架更加側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)管理，包括內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)付、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督八要素。而英國(guó)從1994年開(kāi)始，就采取了寬泛的內(nèi)部控制概念，內(nèi)部控制系統(tǒng)包括相關(guān)的政策、過(guò)程、任務(wù)、行為和其他方面。我國(guó)電應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在更廣闊的范圍內(nèi)定位內(nèi)部控制規(guī)范體系。在內(nèi)控規(guī)范體系的構(gòu)建中，本文主張采用原則和規(guī)則導(dǎo)向相結(jié)合的辦法，以原則為基礎(chǔ)，規(guī)則為指導(dǎo)，建立起一個(gè)完善的農(nóng)村內(nèi)部控制體系。

2、加強(qiáng)農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村管理人員自身素質(zhì)

(1)要提高村干部的個(gè)人職業(yè)道德素質(zhì)和管理水平。要教育村干部牢固樹(shù)立正確的價(jià)值觀、人生觀，克服私欲膨脹、貪污腐化的思想。同時(shí)，要組織他們進(jìn)行管理水平和經(jīng)濟(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)，減少盲目決策，實(shí)行科學(xué)管理，做農(nóng)村共同富裕的帶路人。(2)要提高財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。通過(guò)培訓(xùn)、網(wǎng)上遠(yuǎn)程函授等方式，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)從業(yè)人員進(jìn)行法制教育、會(huì)計(jì)知識(shí)教育、職業(yè)道德素質(zhì)教育，幫助他們?cè)鰪?qiáng)法制觀念，提高業(yè)務(wù)能力，使村級(jí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作更加規(guī)范。同時(shí)，加強(qiáng)職業(yè)道德教育，使財(cái)會(huì)人員真正發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用。(3)要選拔一批年輕的縣、鎮(zhèn)級(jí)干部及大中專畢業(yè)生到村里任職，即“村村大學(xué)生計(jì)劃”。政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策，吸引高學(xué)歷、高層次的人才到農(nóng)村擔(dān)任財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理工作，以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村高素質(zhì)財(cái)會(huì)人才匱乏的局面。一方面可以緩解城市就業(yè)壓力，應(yīng)對(duì)現(xiàn)今的金融危機(jī)，另一方面也可以從根本上提升農(nóng)村會(huì)計(jì)人員素質(zhì)，規(guī)范農(nóng)村會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理逐步納入規(guī)范化軌道。(4)要借用外部力量為己所用。如條件允許，可聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢公司等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理記賬。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是從事財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)工作的專業(yè)組織，他們專業(yè)水平較高、行為比較規(guī)范。

3、從內(nèi)外兩方面完善監(jiān)督

首先，從農(nóng)村內(nèi)部來(lái)說(shuō)，可以考慮成立村民審計(jì)監(jiān)督委員會(huì)，同時(shí)要保證其監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。其次，從外部環(huán)境來(lái)說(shuō)，從司法、社會(huì)和輿論的角度，共同形成一種公平的環(huán)境。鼓勵(lì)農(nóng)村建立健全內(nèi)部控制制度，并要求農(nóng)村充分披露內(nèi)部控制信息?？梢酝ㄟ^(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)制，并對(duì)違反行為進(jìn)行懲處。還應(yīng)當(dāng)充分重視外部咨詢機(jī)構(gòu)的作用，制定相關(guān)制度保障外部咨詢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性并提高其從業(yè)人員的職業(yè)道德素質(zhì)。

責(zé)任編輯王莉