國資委的加減法

邢少文

進(jìn)入2009年，央企的并購重組活動(dòng)變得異常頻繁。華僑城、國投電力、中金黃金、中房等央企已紛紛試水，中核集團(tuán)、中石油、中國兵器裝備集團(tuán)、中國通用集團(tuán)、中國船舶、重工集團(tuán)亦在積極尋找并購與合作對(duì)象。在國資委的推動(dòng)之下，一輪央企與地方國企、民企的并購重組浪潮正在掀起。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，本是市場并購重組的活躍期，但這輪央企并購潮，實(shí)際上與國資委早前的策略是相吻合的。早在去年8月之前，國資委主任李榮融就指出接下來將推動(dòng)央企的并購重組，這與國資委早前定下的“一加一減”目標(biāo)有關(guān)：一是打造30～50家具有國際競爭力的大型國有企業(yè)，爭取做行業(yè)內(nèi)的前三名；二是至2010年，將央企數(shù)量減少到80戶到100戶。

從2003年國資委成立以來的6年間，上述目標(biāo)的實(shí)行并不令人滿意。而隨著設(shè)定期限的臨近，國資委顯然有些著急了。包括即將成立的資產(chǎn)運(yùn)營和投資控股公司“中投2號(hào)”，亦是基于這樣的考慮：以整合規(guī)模較小、業(yè)務(wù)不佳的央企為目的。

在推動(dòng)“做大做強(qiáng)”與“精縮減編”目標(biāo)的背后，國資委在不放棄行政監(jiān)督職能的情況下，其國有資產(chǎn)運(yùn)營職能有擴(kuò)大化之勢。這無疑會(huì)加劇一直以來該部門因行政監(jiān)督主體與市場參與主體雙重功能重疊與錯(cuò)位而引發(fā)的爭議。

作為國有資產(chǎn)的出資人代表，國資委總共出臺(tái)了19個(gè)法規(guī)，104個(gè)規(guī)章，這是其行政監(jiān)管職能的體現(xiàn)；在資產(chǎn)運(yùn)營職能方面，出臺(tái)了獎(jiǎng)懲機(jī)制、董事會(huì)試點(diǎn)制度、職業(yè)經(jīng)理人招聘制度等等。中投、誠通等投資公司的設(shè)立也是基于履行“國有資產(chǎn)保值增值”的職能。

但正是“婆婆+老板”的角色扮演，使得國資委一直面目模糊、定位不清，委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人、司法人等“五人關(guān)系”糾纏不清。

按照國資委的統(tǒng)計(jì)，2003年到2007年，中央企業(yè)每年銷售收入增長1.3萬億元，上繳的稅收平均每年增長1000億元，國有資產(chǎn)總額一年增長1.5萬億元，成績斐然。

然而，大型央企在過去幾年中獲得的巨額利潤，得益于其近乎天然的壟斷地位和政策紅利，以及能源等資產(chǎn)價(jià)格的飛漲，其經(jīng)營與管理體制的改善效果并不顯著。一些國企負(fù)責(zé)人的貪污腐敗案例，以及像中投和諸多大型國企近年投資境外金融衍生產(chǎn)品的一系列慘敗，都表明了企業(yè)內(nèi)控機(jī)制的不完善與國資監(jiān)管漏洞。

在本輪金融危機(jī)中，央企的表現(xiàn)也并不比其他企業(yè)好。2008年，央企利潤同比下滑30％，今年1到4月利潤同比下降36％。過去幾年的壟斷利潤掩蓋了央企在機(jī)制上存在的諸多缺陷。

在“做大做強(qiáng)”的口號(hào)之下，央企亦有著“與民爭利”之虞。目前在競爭性領(lǐng)域，央企的退出速度緩慢，而在本應(yīng)加快投融資改革的領(lǐng)域，央企卻有進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷之勢。這不僅對(duì)民間資本形成擠出效應(yīng)，還出現(xiàn)了對(duì)國民福利的掠奪式行為。

在國資委的凈資產(chǎn)回報(bào)率和利潤指標(biāo)的考核下，對(duì)于央企來說，獲得的資產(chǎn)越多，這些指標(biāo)將越好看。況且，資產(chǎn)越多，能撬動(dòng)的資源也越多，薪酬亦會(huì)隨之上漲。而央企資產(chǎn)多并不意味著它要承擔(dān)更重的責(zé)任。

相反，一些央企做大后反而與國資委形成博弈之勢，成為特殊利益集團(tuán)，資本經(jīng)營預(yù)算機(jī)制推行困難便是一例。2007年剛剛推行的紅利征收，在2008年便遭到了大型央企的抵制。而在預(yù)算軟約束的情況下，央企的虧損有多少是由于經(jīng)營管理的不善，有多少是由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的客觀影響，很難分辨。一旦虧損，不但不愿上繳紅利，還要求財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模注資。

其間種種原因，與國資委將行政監(jiān)督職能與資本運(yùn)營職能混淆使用有莫大的干系。這一國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)雖不屬政府系列，卻有著完整的行政配置，其行政官僚機(jī)構(gòu)的作風(fēng)和運(yùn)行機(jī)制，不但使得其行使“大股東”職能帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩，而且在決策失誤之時(shí)又可以不用承擔(dān)民事責(zé)任。

今年5月，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》(簡稱《國資法》)正式實(shí)施，其中第七章就特別規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。這雖然沒有明示國資委的監(jiān)管職能被去除，但剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能，使其成為“干凈的出資人”應(yīng)是大方向。反之，用行政干預(yù)的方式推進(jìn)央企的并購重組，其對(duì)國企深化改革的推動(dòng)非但幫助不大，還將可能有害無益。