淺談我國高速公路路政管理體制

趙東昕

摘要：路政管理是高速公路管理的重要組成部分，文章分析了我國公路路政管理的現(xiàn)狀，對建立統(tǒng)一的公路管理體制進(jìn)行深入研究，進(jìn)而對高速公路路政管理體制進(jìn)行初步探討，為高速公路管理工作者提供一定的理論參考。

關(guān)鍵詞：路政管理；高速公路路政；管理體制

中圖分類號：U412文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）03-0042-02

公路路政管理是公路管理機構(gòu)根據(jù)公路主管部門的授權(quán)和國家法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，為保護(hù)公路、公路用地、公路設(shè)施、維護(hù)公路合法權(quán)益和為發(fā)展公路事業(yè)所進(jìn)行的行政管理。

一、我國公路路政管理的現(xiàn)狀

公路路政管理體制指的是路政管理權(quán)限的確定、機構(gòu)的設(shè)置以及所形成的組織制度和體系，主要包括機構(gòu)的名稱、級別、編制、職能部門設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、權(quán)限劃分、經(jīng)費等。目前公路路政管理是“一路兩制、政出兩門”。公路路產(chǎn)、路權(quán)由交通行政機關(guān)授權(quán)公路路政管理機構(gòu)管理；公路的交通安全由公安機關(guān)管理。這種管理體制必然會出現(xiàn)交叉、重復(fù)管理的問題。目前這種公路管理體制是不利于公路路政管理的，明顯影響工作效率。

兩個部門因為管理之間的糾紛時有發(fā)生。對本部門有利、不麻煩、好管理的事情，兩個部門都爭著管。不好管理的事情，相互推諉，都不愿意管。因此有必要對這種管理體制加以改革，統(tǒng)一由一個行政機關(guān)管理公路?？梢越y(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一執(zhí)法，避免推諉，減少糾紛，提高工作效率，管好公路，更好地為人民服務(wù)。

目前公路路政管理機構(gòu)，本身不屬于行政機關(guān)，而是屬于交通行政機關(guān)授權(quán)行使路政管理單位。按照我國行政法的規(guī)定，路政管理機構(gòu)并不享有獨立名義的行政執(zhí)法權(quán)。其行政管理職權(quán)有限，遠(yuǎn)不如公安交通管理機關(guān)的行政管理職權(quán)。兩者相比路政管理機構(gòu)無論是職級還是職權(quán)，往往處于弱勢地位，交警享有強制措施的管理權(quán)力，公路路政管理部門是無法享有的。應(yīng)當(dāng)說兩者之間的行政管理權(quán)是有明顯差距的。

二、建立統(tǒng)一的公路管理體制

目前公路自身的管理體制，也不利于公路路政管理。我國公路法規(guī)定，公路實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則。事實上我國公路分級管理的多樣化，是不利于公路路政管理的。有的省公路實行垂直管理，由公路部門的上一級管理機構(gòu)對下一級管理機構(gòu)管理，這種至上而下的管理體制有利于本行政轄區(qū)統(tǒng)一公路的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)。由于對本行政轄區(qū)公路實行統(tǒng)一管理，制約了省級以下各級地方政府對公路建設(shè)事業(yè)以及公路管理的積極性。有的省公路實行橫向管理，充分發(fā)揮了各級地方政府管理公路的積極性，維護(hù)了地方利益，但是這種管理模式，又影響到對全省公路建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)管理。有的省實行垂直與橫向相結(jié)合公路管理模式，結(jié)果由于可以管公路的領(lǐng)導(dǎo)部門多了，橫向看，各級地方公路管理機構(gòu)的人事安排由地方政府確定，各級地方政府對公路有領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)就必然有自己的公路規(guī)劃建設(shè)要求；垂直看，公路經(jīng)費由上一級公路管理部門劃撥，上級公路管理部門對下級公路管理部門也有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)當(dāng)然也有要求，這種交叉、重疊管理，反而讓具體地方公路管理機構(gòu)不知道聽誰的好。目前公路這種分級管理的多樣化，和鐵路的至上而下的統(tǒng)一管理相比較，是不利于公路管理的。因此從這個意義上講也有必要對公路的管理體制加以改革。

公路路政管理應(yīng)當(dāng)由具有獨立行政權(quán)的行政機關(guān)實行統(tǒng)一的行政管理。解決上述問題的最好方法是建立一支統(tǒng)一的公路管理隊伍，由中央到地方實行統(tǒng)一的公路路政、治安、交通安全管理。這支隊伍可以由公安部統(tǒng)一管起來，設(shè)立公路路政交通管理局，撤銷原有的公路路政管理機構(gòu)，將原有的公路路政管理部門的人員通過考核的方式，擇優(yōu)錄入這支隊伍中去，實行真正的公路“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一分級管理”的原則，可以最大限度地管好公路。

這種管理體制可以統(tǒng)一行政管理、統(tǒng)一執(zhí)法，避免“一路兩制、政出兩門”；可以減少管理人員，減少國家則政開支，還可以避免交叉、重復(fù)管理，提高工作效率；可以提高管理的力度；可以避免對同一件違章行為給子重復(fù)處罰，可以更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；可以對公路處罰、收繳的資金，由銀行統(tǒng)一代收，存入專用賬戶，做到?？顚Ｓ?，由省一級財政部門統(tǒng)一調(diào)度使用，按比例、按實際需要劃撥給有關(guān)公路部門用于公路的維修和養(yǎng)護(hù)。

三、高速公路路政管理體制初探

近年來，高速公路的飛速發(fā)展，為加快我國交通現(xiàn)代化建設(shè)步伐，保證我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康、快速的發(fā)展，全面實現(xiàn)小康社會的宏偉目標(biāo)提供了強有力的支持和保障?！秶腋咚俟肪W(wǎng)規(guī)劃》指出，中國正在擬建龐大的高速公路發(fā)展計劃，簡稱“7918”網(wǎng)，總規(guī)模8萬多公里，建成后將連通我國20萬以上人口的所有城市。隨著大規(guī)模建設(shè)高潮的逐漸消退，公路工作重心必然要轉(zhuǎn)向管理工作，國家建成這么多的高速公路，這么龐大的國有資產(chǎn)，路政管理工作將是我國未來公路發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)，特別是國家稅費改革工作正在進(jìn)行之中，在這種形勢下，如何切實把改革公路管理體制作為一項重要任務(wù)進(jìn)行研究，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的新型路政管理體制，努力建設(shè)一支高效、科學(xué)、合理的高速公路路政執(zhí)法隊伍是擺在我們面前的重大課題。

按照《公路法》對收費公路路政管理的規(guī)定，針對國務(wù)院和交通部對高速公路管理的有關(guān)指示精神，省級交通主管部門應(yīng)實行“一廳一局”管理機構(gòu)（省交通廳，省公路管理局），即不再專設(shè)高速公路管理局，高速公路應(yīng)納入整個公路網(wǎng)體系；貫徹高速公路“集中、統(tǒng)一、高效、特管”的要求，省級交通主管部門應(yīng)主管整個轄區(qū)內(nèi)的高速公路路政工作，省級公路管理局具體負(fù)責(zé)全省高速公路路政工作。根據(jù)分級管理、分段負(fù)責(zé)的原則，省級范圍內(nèi)實行屬地管理、分段管理相結(jié)合形式，即由地、市級交通主管部門和公路管理機構(gòu)，組建高速公路路政機構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)高速公路的路政管理。并在上級管理部門的統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)下，組織基層管理機構(gòu)，即路政派出機構(gòu)或人員，分段負(fù)責(zé)。高速公路的路政管理機構(gòu)設(shè)置不宜過于分散，其具體如何組建，與高速公路的整體形、區(qū)域性、經(jīng)營管理機構(gòu)的設(shè)置等因素有關(guān)。不管如何設(shè)置，各級路政管理機構(gòu)應(yīng)該責(zé)任明確、協(xié)調(diào)一致、統(tǒng)一規(guī)劃、聽從指揮、服務(wù)于高速公路的運營。

目前，全國各地對高速公路路政執(zhí)法運行模式的有益嘗試，開創(chuàng)了路政管理工作的多種局面，為保護(hù)高速公路的路產(chǎn)路權(quán)作了大量卓有成效的工作。但由于全國各地人事制度、管理體制和高速公路企業(yè)化運作形式等“瓶頸”因素的制約，路政執(zhí)法出現(xiàn)了“各自為政、紛繁復(fù)雜”的多種模式。歸納起來大致有以下幾種：

1．省公路局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。如江蘇、四川、上海、黑龍江、安徽、天津、河北、由東。這些省的做法又有相當(dāng)大的區(qū)別。其中江蘇省是由省公路局成立高速公路路政總隊（總隊與公路局合署辦公，一套班子兩塊牌子），原則上每條路成立一個支隊，支隊根據(jù)該路所跨越的行政區(qū)域下設(shè)若干大隊，支隊機關(guān)人員和大隊長列省總隊事業(yè)編制，一線路政員列路公司企業(yè)編制。

2．省高速公路管理局負(fù)責(zé)管理。如由西、吉林、遼寧、江西、貴州、廣西、新疆、寧夏。

3．由省交通廳直接派駐。如河南、湖北、云南。

4．由高速公路經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)管理。如北京、福建、廣東。

5．實行屬地管理，由當(dāng)?shù)氐慕煌ň只蚬贩志重?fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理。如海南、浙江和福建。

6．實行路政、運政、養(yǎng)路費征稽和交通安全統(tǒng)一管理綜合執(zhí)法，成立行政執(zhí)法總隊，如重慶。自1994年開始，重慶市高速公路成立綜合執(zhí)法總隊隸屬于重慶市交通委員會，它集稽征、路政、運政和交通安全四項職權(quán)于一身，全權(quán)負(fù)責(zé)高速公路行政執(zhí)法。

從以上幾種模式可以看出，高速公路路政管理體制存在兩個突出問題：一是路政執(zhí)法主體不合法?！豆贩ā芬?guī)定，只有交通主管部門或其設(shè)立的公路管理機構(gòu)才具備路政執(zhí)法主體資格。但由于各種原因，目前絕大部分省份都沒有完成路政委派工作，因此形成了前面所提到的多種路政管理模式，導(dǎo)致許多高速公路的路政執(zhí)法主體和路政執(zhí)法人員的身份不合法。而且目前大量的高速公路公司是由企業(yè)來負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，這些經(jīng)營企業(yè)顯然不具備路政執(zhí)法主體資格，作為企業(yè)編制的路政人員也不符合路政執(zhí)法身份，導(dǎo)致行政執(zhí)法主體嚴(yán)重錯位。二是執(zhí)法標(biāo)識、執(zhí)法程序、文書制作不統(tǒng)一。例如有的交通系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法人員以及分管執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo)都不認(rèn)識自己隊伍的標(biāo)志標(biāo)識，使路政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性受到嚴(yán)重影響。

由于路政管理體制不一而出現(xiàn)的政出多門、多層執(zhí)法、條塊分割、地方保護(hù)、多重標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法不公、執(zhí)法成本過高等弊端，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了高速公路路政執(zhí)法的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性，社會反映極其強烈。所以一直以來，由于體制的原因，《行政處罰法》確立的行政處罰實施主體資格制度，在高速公路路政管理工作中無法真正落實到位。

四、結(jié)語

路政管理是高速公路管理的重要組成部分，是維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，保護(hù)高速公路完好暢通，改善高速公路交通環(huán)境的基礎(chǔ)和保證。必須通過改革，建立職能配置合理、運作協(xié)調(diào)高效、執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法保障有力的高速公路路政執(zhí)法體制和運行機制。

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