失業(yè)率高企：應(yīng)當(dāng)出臺(tái)保就業(yè)的財(cái)政政策

周天勇

2009年的宏觀調(diào)控提出了“保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略方針。那么，保什么樣的增長(zhǎng)呢？當(dāng)然，拉起增長(zhǎng)，較為容易的是大投資、大項(xiàng)目、大建設(shè)、大企業(yè)、大資本，這樣的措施加快GDP增長(zhǎng)速度是有用的，但是，由于投資轉(zhuǎn)化為就業(yè)的部分與中小企業(yè)還是低得多，建設(shè)吸收的就業(yè)是一次性的，而大企業(yè)和大資本的資本有機(jī)構(gòu)成較高，吸收勞動(dòng)力就業(yè)的能力較弱，加快增長(zhǎng)并不一定帶來理想的就業(yè)。因此，從思路上講，應(yīng)當(dāng)是保能盡可能增加就業(yè)模式的GDP增長(zhǎng)。

中國(guó)2009年實(shí)際最為嚴(yán)重還不僅僅是速度下行問題，由于很大程度上是吸收了大量勞動(dòng)力就業(yè)的中小企業(yè)倒閉和停工，包括勞動(dòng)密集型出口加工企業(yè)的不景氣，造成了能大量吸收就業(yè)部分GDP增長(zhǎng)的損失，所以與速度下行伴隨的更為嚴(yán)峻的是大量的農(nóng)民工、大學(xué)生和其他勞動(dòng)力的失業(yè)。如果2.6億農(nóng)民工，失業(yè)率為14%，失業(yè)農(nóng)民工就是3 600萬人，今年即將畢業(yè)的大學(xué)生，需要就業(yè)的大學(xué)生規(guī)模也達(dá)到近1 000萬人，還有其他失業(yè)的勞動(dòng)力等著就業(yè)。如果不下大力氣解決，2009年全社會(huì)失業(yè)率可能高達(dá)14%。因此，保增長(zhǎng)，是保能就業(yè)的GDP的增長(zhǎng)；擴(kuò)內(nèi)需，最為基礎(chǔ)的是勞動(dòng)者保住和增加工作機(jī)會(huì)，有工作才能有收入，有收入才能有支出，有支出才能保內(nèi)需和擴(kuò)大內(nèi)需；而調(diào)結(jié)構(gòu)，則是在企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)上發(fā)展能大量增加就業(yè)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，是大力發(fā)展能大量增加就業(yè)的服務(wù)業(yè)（其中大量的也是中小企業(yè)）。這樣的宏觀調(diào)控取向，才是以人為本，以民生為本，而不僅僅為了保增長(zhǎng)而保增長(zhǎng)。

從能大量吸收勞動(dòng)力就業(yè)的中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)的困難來看，2008年面臨的是勞動(dòng)合同法實(shí)施帶來的成本上升，央行過度緊縮導(dǎo)致資金流枯竭，原材料和能源等成本加大，人民幣匯率上升侵蝕利潤(rùn)，出口退稅減少利潤(rùn)等等多重壓力。而2009年，其主要面臨的市場(chǎng)需求不足和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的難題。

從貨幣政策來看，由于中國(guó)金融體系的高度壟斷性，中小企業(yè)從銀行體系中貸到款，實(shí)際上是不可能的。這個(gè)觀點(diǎn)在2008年12月5日和8日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》刊載我寫的《我對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)困境和宏觀調(diào)控出路的看法和意見》一文中進(jìn)行了討論，這里不再贅述。貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的余地可能還有一些，但是，作用似乎已經(jīng)不大了。

從目前保能就業(yè)的GDP的增長(zhǎng)來看，能起重要作用的是財(cái)政政策。給予大企業(yè)用增值稅轉(zhuǎn)型的方式減稅，向大項(xiàng)目投資，向低收入人群發(fā)放補(bǔ)貼，對(duì)家電下鄉(xiāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助等等，雖然都能從一定程度上拉動(dòng)投資，擴(kuò)大消費(fèi)，但是，最為關(guān)鍵的是保住個(gè)體、微型和中小企業(yè)，最為關(guān)鍵的是它們不要倒閉，不要停工，不要向外更多地解雇職工，而企業(yè)不倒閉和開工，勞動(dòng)者保住了工作，有工資，增長(zhǎng)和消費(fèi)都被保住了。如果一方面給大企業(yè)注資和優(yōu)惠，向大項(xiàng)目投資，給低收入的人群補(bǔ)助；另一方面忽視個(gè)體、微型和中小企業(yè)的生存問題，對(duì)它們沒有更好的政策，其大量地倒閉和停工，從而向外擠出更多的勞動(dòng)力，即使我們將速度拉起來了，替代了中小企業(yè)大量倒閉形成的速度損失，與損失的就業(yè)，包括損失的吸收了大量勞動(dòng)力就業(yè)的增長(zhǎng)，實(shí)際是得不償失的。

對(duì)于保能就業(yè)的增長(zhǎng)，財(cái)政政策的關(guān)鍵是對(duì)能大量吸收了勞動(dòng)力就業(yè)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)減免稅費(fèi)。一是盡快改革和理順一些政府部門和行政性事業(yè)單位的財(cái)政撥款體制。財(cái)政增加工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生防疫等政府各個(gè)向個(gè)體、微型和中小企業(yè)收費(fèi)部門和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)的支出，廢除對(duì)其實(shí)行的收支兩條線、超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成體制，全部改革為財(cái)政撥款供養(yǎng)。政府各部門和事業(yè)性機(jī)構(gòu)稅外無道理設(shè)置收費(fèi)和罰款等創(chuàng)收項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)交由人民群眾公議公決，擅自設(shè)置，應(yīng)當(dāng)視為違法行為。這樣有利于個(gè)體、微型和中小企業(yè)的生存，不至于其大面積倒閉和停工發(fā)生更嚴(yán)重的失業(yè)。二是稅收體制和行為上進(jìn)行三個(gè)廢除。即廢除目前實(shí)際上實(shí)行的年財(cái)政和稅收硬性高速度增長(zhǎng)的計(jì)劃指標(biāo)和任務(wù)制度；廢除許多地方不按照稅法對(duì)個(gè)體、微型和中小企業(yè)收稅，而是進(jìn)行比實(shí)際稅率要高，甚至高得多的包稅的稅務(wù)部門的行規(guī)；廢除對(duì)稅務(wù)人員超額完成稅收任務(wù)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，以刺激稅務(wù)人員收過頭稅的各地通行規(guī)則。稅務(wù)部門的收稅高指標(biāo)、不規(guī)則和利益驅(qū)使行為，使相當(dāng)多地區(qū)個(gè)體、微型和中小企業(yè)稅負(fù)沉重的重要原因。三是給能大量吸收勞動(dòng)力就業(yè)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)減稅。中小企業(yè)的增值降低到2%，營(yíng)業(yè)稅降低到4%，所得稅率降低到15%，對(duì)企業(yè)投資人、經(jīng)理層、中高管人員、技術(shù)人員等等，降低其個(gè)人所得稅的累進(jìn)率，最高控制在20%。

需要中央和國(guó)務(wù)院高度關(guān)注的是，由于地方政府經(jīng)濟(jì)下行，項(xiàng)目落地少了，房地產(chǎn)不景氣，賣地收入相對(duì)，甚至絕對(duì)減少；而建設(shè)項(xiàng)目減少，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，使其稅收也收縮。而2009年保民生，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，又需要其擴(kuò)大支出，使財(cái)政收入支出的缺口加大。于是，地方政府很可能在個(gè)體、微型和中小企業(yè)急需要養(yǎng)活收費(fèi)和稅收的時(shí)期，反其道而行之，加大收費(fèi)和收稅的力度，來盡量縮小財(cái)政收支缺口。這樣，許多奄奄一息的個(gè)體、微型和中小企業(yè)，將會(huì)更多地倒閉破產(chǎn)，從而擠出更多的勞動(dòng)力，使實(shí)際的失業(yè)率更高。

因此，困難時(shí)期地縣鄉(xiāng)三級(jí)地方政府在支出剛性，甚至要擴(kuò)大的情況下，其預(yù)算怎樣平衡？收入從哪里來？我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，未來稅源充足的地方政府發(fā)債。收入上要通過地方政府發(fā)債，將城鄉(xiāng)居民在銀行中的存款搬出來，變成需求。允許地方政府發(fā)債，主要是一些建設(shè)項(xiàng)目發(fā)債，使地方政府的債務(wù)公開和正規(guī)化。還可以考慮一些地方對(duì)四川1%的地震支援款允許其發(fā)債。這樣，地方政府的財(cái)政收支能積極地得以平衡，防止其為了平衡財(cái)政再程度不同地增加個(gè)體、微型和中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

財(cái)政政策，雖然可能都是擴(kuò)張性的，我認(rèn)為有積極和消極之分，消極的財(cái)政政策是給錢，發(fā)購(gòu)物券等等；積極的財(cái)政政策是給個(gè)體、微型和中小企業(yè)免費(fèi)和減稅，是保企業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)投資，從而增加就業(yè)。財(cái)政政策花錢讓全體人民滿意，可以做，但是要考慮財(cái)力能不能承受得了；財(cái)政政策花錢讓政府部門和事業(yè)單位滿意，稅費(fèi)就得加重，抑制創(chuàng)業(yè)和企業(yè)生存和發(fā)展，社會(huì)上失業(yè)的人就得增多；財(cái)政政策只有讓出一些收入，甚至花一部分貼息等錢，讓個(gè)體、微型和中小企業(yè)滿意，這樣才能保住和增加就業(yè)，緩解中國(guó)2009年面臨的最嚴(yán)峻的難題。

（作者單位：中共中央黨校）