淺談殘疾人保障金制度實(shí)施中的問題

尚　琤

一、殘疾人保障金制度的建立及意義

殘疾人是一個文明社會發(fā)展中不容忽視的社會群體。根據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查，中國殘疾人的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到8296萬人，殘疾人口的數(shù)量占全國人口的6.34%。1990年的第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》。2008年4月24日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂了《中華人民共和國殘疾人保障法》，其中第三十三條更為明確地提出了“國家實(shí)行按比例安排殘疾人就業(yè)制度。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位。達(dá)不到規(guī)定比例的，按照國家有關(guān)規(guī)定履行保障殘疾人就業(yè)義務(wù)。國家鼓勵用人單位超過規(guī)定比例安排殘疾人就業(yè)?！?/p>

從上個世紀(jì)90年代起，各地方政府都紛紛行動起來，制定了各自的具體實(shí)施的地方法規(guī)和政策，其中一個具體措施是征收殘疾人就業(yè)保障金，即要求各用人單位按規(guī)定比例雇傭殘疾人就業(yè)，達(dá)不到規(guī)定比例的用人單位將繳納殘疾人就業(yè)保障金?！皻埍＝稹崩U納開始時，由殘疾人聯(lián)合會征收，但力度很弱，征收效果并不理想。自2006年起，各地的“殘保金”由之前的殘聯(lián)征收改為地稅部門代征，這一征收主體的改變，使“殘保金”的數(shù)額驟然巨增。以北京為例，2006年當(dāng)年的征收金額為9.52億元，超過過去11年的征收總和6.5億元。2007年繼續(xù)躍升，達(dá)到11.67億元。應(yīng)該說，殘疾人保障金的征收是社會對殘疾人的關(guān)愛，體現(xiàn)了一個社會的文明程度，是我們健全人對社會的一種回報。“殘保金”的征收對于促進(jìn)殘疾人就業(yè)，推進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展將起到非常重要的作用。 但是，目前“殘保金”制度的實(shí)施也存在一些現(xiàn)實(shí)的問題，引起了社會中一部分人的不理解和抱怨。正確面對這些難題并有效地解決它，既可以有效地促進(jìn)“殘保金”制度穩(wěn)定、健康和長期地發(fā)展，使社會更能理解、關(guān)心和積極支持殘保金制度，支持殘疾人事業(yè)發(fā)展；同時也能使“殘保金”制度與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相平衡，使社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為“殘保金”的征收提供一個堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和有力的財政保證。

二、“殘保金”的實(shí)施與目前促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的一些矛盾

一個地區(qū)、一個城市能否保持經(jīng)濟(jì)繁榮、社會穩(wěn)定，很大程度上取決于企業(yè)的生存狀況。企業(yè)做強(qiáng)做大了，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就有活力，財稅、就業(yè)、民生等等才有保障。企業(yè)是財富的創(chuàng)造者，是稅收的來源，是群眾就業(yè)的載體。企業(yè)之中，中小企業(yè)被稱為“最活躍的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞”。據(jù)統(tǒng)計，我國中小企業(yè)創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)價值相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60％左右，上繳稅收為國家稅收總額的50％左右，提供了近75％的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會。因此，國家是否富強(qiáng)，人民是否富裕，經(jīng)濟(jì)是否有活力，都與中小企業(yè)的發(fā)展程度密切相關(guān)。

2008年初以來，我國占企業(yè)數(shù)99%的4200多萬個中小企業(yè)的“嚴(yán)冬”悄然來臨。特別是歐美金融危機(jī)的到來，出口的急速下降以及人民幣升值等諸多因素影響，中小企業(yè)遭遇改革開放30年以來最大的挑戰(zhàn)。而目前殘疾人保障金雖然數(shù)額并不大，但對微型企業(yè)來講，在目前經(jīng)濟(jì)處于“嚴(yán)冬”的局面下，很可能會使這些企業(yè)的處境雪上加霜，有可能成為壓垮某些企業(yè)的最后一片樹葉。

“殘保金”的征收基本上是針對所有的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位的。以北京為例，根據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉》和《北京市按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》的規(guī)定，凡是北京市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)（福利企業(yè)除外）、事業(yè)單位等各類用人單位，均應(yīng)按照本單位在職職工總數(shù)不少于1.7%的比例安排殘疾人就業(yè)，未按照規(guī)定安排殘疾人就業(yè)的，應(yīng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。免征的只有完成1.7%的比例以及福利企業(yè)以及虧損企業(yè)。例如，財政部關(guān)于同意北京市調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收部門等有關(guān)問題的通知就稱：“鑒于各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位（以下簡稱單位）應(yīng)當(dāng)平等履行扶持殘疾人就業(yè)的義務(wù)，因此，不宜對城區(qū)和郊區(qū)縣單位實(shí)施不同的保障金征收標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

從上引的相關(guān)法律和政策來看，我國“殘保金”的征收部分是一刀切的征收辦法。各個地區(qū)基本上對各用人單位采取的是無差別征收的，其主要的理由是各用人單位“應(yīng)當(dāng)平等履行扶持殘疾人就業(yè)的義務(wù)”。這無疑是有利于征收程序的簡單化，防止一些用人單位鉆空子，有利于保證征收任務(wù)的順利完成。然而有一個因素是不能不考慮的，就是中小企業(yè)的稅負(fù)問題。

目前的征收減免辦法只是針對不可抗力和嚴(yán)重虧損企業(yè)。而且，必須經(jīng)過相關(guān)程序才可以得到適當(dāng)?shù)臏p免?！侗本┦邪幢壤才艢埣踩司蜆I(yè)辦法》第八條就規(guī)定：“因虧損等原因需緩繳或減免殘疾人就業(yè)保障金的單位，須憑同級財政、稅務(wù)部門核定的企業(yè)年度財務(wù)結(jié)算或決算報表，報所在地的區(qū)、縣人民政府殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會審核，并經(jīng)市人民政府殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會批準(zhǔn)。其他所有用人單位都用一個相同的標(biāo)準(zhǔn)征收?！?其他地區(qū)也都公布了類似的規(guī)定，例如《昆明市殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》第七條規(guī)定：“保障金原則上不予減免。但因不可抗力或嚴(yán)重虧損確需減免的，由用人單位向同級殘疾人聯(lián)合會提出書面申請及相關(guān)證明材料，殘疾人聯(lián)合會與同級地方稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行審核后，上報同級殘工委審批執(zhí)行。”

從上面所引的法律規(guī)定和相關(guān)政策看，目前減免的相關(guān)規(guī)定存在著以下這樣幾個特點(diǎn)：

第一，只有虧損的或遭遇不可抗力的企業(yè)才能獲得減免。也就是說除了福利企業(yè)以外，只有那些實(shí)際虧損的企業(yè)才有可能緩繳或者減免殘疾人保障金。然而那些處在虧損邊緣的或者只有微利和薄利的中小企業(yè)沒有包括在內(nèi)?，F(xiàn)在企業(yè)的負(fù)擔(dān)是越來越重，殘疾人保障金費(fèi)用的征收從道義上來講雖是正當(dāng)?shù)?，但企業(yè)畢竟是要盈利的。有一些單位的效益連年不好，職工工資獎金10年內(nèi)沒長一分，甚至長期拖欠職工的工資，而物價是越來越高，各種費(fèi)用也水漲船高，特別是目前企業(yè)遭遇“嚴(yán)冬”，這一征收必使一些中小企業(yè)的處境更加艱難，其生存余地愈加狹小。在這樣的情況下，一些地區(qū)仍然采取措施加大對殘保金的征繳力度，適當(dāng)增加殘保金的增幅；并加大對中小企業(yè)的清算力度，甚至對于個體戶也將原來“控大放小”原則轉(zhuǎn)向“控大不放小”，擴(kuò)大費(fèi)源。有些企業(yè)不太適合殘疾人就業(yè)，但在這樣的規(guī)定里，只有無條件繳納。

其次，其收取的平均工資的計算標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)?！丁幢本┦袣埣踩司蜆I(yè)保障金征繳管理辦法〉實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的征收公式為：應(yīng)繳納殘疾人就業(yè)保障金金額=上年度全市職工年平均工資×60％×（本單位在職職工總數(shù)×1.7％－殘疾人職工數(shù)）。這個“上年度全市職工的平均工資”是根據(jù)北京市的包括全體的國家機(jī)關(guān)，事業(yè)單位和所有包括大中企業(yè)的工資平均而來。各個地區(qū)的計算公式都差不多。其差別在于有些地區(qū)并沒有乘以60%，而是100%或者80%。這種計算方法所規(guī)定的平均工資，一般黨政機(jī)關(guān)和個別壟斷行業(yè)企業(yè)平均工資會高出此數(shù)，很多中小城市企業(yè)的平均工資可能遠(yuǎn)低于此金額。這種平均計算的方法必然會對中小企業(yè)造成一定的負(fù)擔(dān)，不利于中小企業(yè)的發(fā)展。

第三是申請減免繳納的環(huán)節(jié)繁瑣麻煩。首先由殘聯(lián)審核，然后去銀行劃撥。假如企業(yè)虧損，想要減免，還要審核，審核完再決定是否減免，這些環(huán)節(jié)都給企業(yè)申報減免造成許多不便。

由此，那些處在虧損邊緣的或者只有微利和薄利的中小企業(yè)面對這一征收必然存在著抵觸和抱怨的情緒。據(jù)中國經(jīng)濟(jì)周刊的一篇報道，宣武區(qū)一家知名的出租汽車公司，由于出租車行業(yè)不適合殘疾人就業(yè)，它的職工人數(shù)多，按比例每年都要繳納600多萬元的“殘保金”，這無疑給企業(yè)增加很大的負(fù)擔(dān)，企業(yè)負(fù)責(zé)人也曾給區(qū)殘聯(lián)提出過予以照顧的申請，但由于這是政策性規(guī)定，區(qū)殘聯(lián)也無能為力。這家公司只好按章繳納。對于“殘保金”這種善良的公益性負(fù)擔(dān)，許多未繳的企業(yè)有著抵觸的情緒。一個一直未繳“殘保金”的企業(yè)負(fù)責(zé)人說：“我們企業(yè)已經(jīng)依法繳納該繳的一切稅費(fèi)，況且我們活得也不是很好。如果這筆款是要企業(yè)肩負(fù)社會責(zé)任的話，那么就不應(yīng)該強(qiáng)征，而應(yīng)該本著自愿原則。如果真正要企業(yè)必須繳納這筆費(fèi)用，那就應(yīng)該以稅收的形式確立，我們沒有任何意見，但現(xiàn)在這種形式還是有待商榷的。”這種抵觸情緒必然給“殘保金”的征收也帶來困難。

三、“殘保金”征收工作方式和使用的透明度有待提高

目前，“殘保金”征收工作的一個難點(diǎn)還在于征收工作方法的簡單和粗糙，同時在使用方面也存在一些問題。一些企業(yè)抱怨稅務(wù)機(jī)關(guān)不能充分認(rèn)識到保護(hù)企業(yè)發(fā)展的重要性。粗暴行政，工作方法簡單，對企業(yè)的具體情況并未有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；沒有深入企業(yè)，積極宣傳就業(yè)保障金政策給殘疾人帶來的益處，宣傳如何有效地使用這筆資金，盡告知和解釋的義務(wù)和責(zé)任；只講繳納到位，不問企業(yè)的具體困難和遲繳原因；不體諒企業(yè)的困難，對于相關(guān)企業(yè)的問題怠于耐心回答，只講收費(fèi)，不講服務(wù)。相關(guān)部門甚至對于地稅部門是義務(wù)代征還是從征收“殘疾人就業(yè)保障金”中得到了好處等公眾關(guān)心的情況，都未盡到告知責(zé)任。

殘疾人就業(yè)保障金公開和合理有效的使用是至關(guān)重要的。因?yàn)闅埣踩司蜆I(yè)保證金的征繳涉及到社會多方面的利益調(diào)整，因此自然也會得到社會各界的普遍關(guān)注。不少企業(yè)負(fù)責(zé)人對于繳納的“殘保金”能否真正用到實(shí)處，表示疑慮。一家民營企業(yè)的負(fù)責(zé)人說：“這么巨大的一筆費(fèi)用，殘聯(lián)應(yīng)該向繳納人公布經(jīng)費(fèi)的使用情況，這是對繳納人起碼的尊重，但現(xiàn)在根本沒有，只知道每年催繳，繳完了，我們什么也不知道，這樣的管理是不透明的，如果長此以往，不繳的單位會越來越多，即使是稅務(wù)代征，這樣征收下去也會萎縮的，應(yīng)該從法律層面來系統(tǒng)規(guī)范。因此，提高殘疾人就業(yè)保證金使用的透明度，加強(qiáng)“殘保金”使用的公開化科學(xué)化、規(guī)范化，對于融洽社會關(guān)系和保證資金使用的社會效益具有重要意義，對打消企業(yè)的相關(guān)疑慮將起到重要的作用。

目前，對于有關(guān)殘疾人數(shù)字的統(tǒng)計、殘疾分類的相關(guān)數(shù)據(jù)、在如何落實(shí)保障殘疾人就業(yè)的措施方面、在未就業(yè)的殘疾人是否能從收取的殘疾人就業(yè)保障金中得到實(shí)惠、財政局在對此項(xiàng)款項(xiàng)的使用過程中是否起到保障監(jiān)督作用等相關(guān)問題，公眾強(qiáng)烈要求得到相關(guān)信息。對此，北京市殘聯(lián)教育就業(yè)部主任王國鋒也表示，殘聯(lián)向社會公布“殘保金”使用情況是應(yīng)該的，現(xiàn)在殘聯(lián)只公布了“收”，未公布“支”，下一步要做這項(xiàng)工作?！?/p>

這些問題的存在必然會阻礙被征收者繳納的積極性，增大繳納工作的阻力。據(jù)統(tǒng)計，北京目前共有40多萬家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位，而每年欠繳“殘保金”的就有6萬多家。這6萬多家里，中央機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、民營企業(yè)都不在少數(shù)。

這種抵觸行為與企業(yè)的自身狀況，企業(yè)對這一保障金制度的不理解以及對殘保金使用的不透明都息息相關(guān)。

四、對政府、殘聯(lián)及其相關(guān)部門所應(yīng)采取措施的若干建議

各級政府和相關(guān)部門須將“殘保金”的征收與解決中小企業(yè)困境和發(fā)展相協(xié)調(diào)，建議采取以下的幾個措施：

改變“殘保金”征收上的國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和企業(yè)的一刀切措施，針對企業(yè)特別是中小企業(yè)要有特別的優(yōu)惠費(fèi)率，以減輕其負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大減免對象，出臺一個專門針對中小企業(yè)的平均工資的計算標(biāo)準(zhǔn)，制訂一個合理的減免政策。

在征收程序上加強(qiáng)工作，深入企業(yè)，摸清具體企業(yè)的實(shí)際情況，為制定合理、相應(yīng)和科學(xué)的“殘保金”和其他稅收提供真實(shí)的數(shù)據(jù)并設(shè)定真實(shí)合理的數(shù)額。這樣既防止有些達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)漏繳，也使企業(yè)有一個公平的稅負(fù)，以促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。

擴(kuò)大宣傳力度，研究和出臺一個新的“殘保金”使用管理辦法和細(xì)則。這個新辦法應(yīng)體現(xiàn)解放思想，能使殘疾人受益，好操作，提出一個符合中國國情的殘疾人就業(yè)培訓(xùn)新模式，更好發(fā)揮資金的最大效益；同時又保證“殘保金”不會被挪為他用而專用于發(fā)展殘疾人事業(yè)。只有真正地保持“殘保金”的征收與中小企業(yè)的發(fā)展相平衡，解決“殘保金”征繳工作中的實(shí)際問題和障礙，加強(qiáng)“殘保金”使用的透明化、法制化和規(guī)范化，才能調(diào)動各用人單位履行幫困助殘的法定義務(wù)和社會責(zé)任的積極性，確保征繳的順利進(jìn)行，真正推動殘疾人就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)廣大殘疾人在法律框架的保障下“平等、參與、共享”的理想。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）