中國地方旅游法律環(huán)境分析

文　超

摘要:中國地方旅游法律是旅游法律環(huán)境的重要組成部分，直接決定了地方旅游的發(fā)展方向。本文研究分析中國地方旅游法律文件效力發(fā)揮、各地旅游立法、旅游執(zhí)法的忽視、地方旅游法規(guī)的滯后性中存在的諸多問題，給出建議推動旅游法規(guī)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:地方旅游;法律環(huán)境;立法體系

一、地方旅游管理條例基本情況

地方旅游管理條例是指省級人大常委會或人大通過和頒布的、目前仍在使用的地方性旅游法規(guī)，是地方旅游法律體系中的“憲法”，起到重要的統(tǒng)領(lǐng)作用，也是地方旅游法律環(huán)境評價的重要指標之一。其頒布與否、頒布時間、主要內(nèi)容的規(guī)定、修訂狀況等都在一定程度上反映了地方旅游業(yè)發(fā)展及旅游法律環(huán)境的成熟程度。

二、地方旅游法律體系現(xiàn)狀分析

1.框架構(gòu)成有一定出入。就旅游法律體系主體框架而言，各地基本形成，不同地區(qū)旅游法律體系框架的豐富程度有比較大的出入。地方旅游管理條例出臺，并不意味著地方旅游法律體系的完善。在我國，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市旅游法律體系都不夠完善，地方旅游立法在旅游業(yè)許多相關(guān)領(lǐng)域仍是盲點。從旅游業(yè)發(fā)展起步的時間和速度的角度分析，越是起步早、發(fā)展快的地區(qū)，旅游法律體系越是完善;相反旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)，盡管旅游業(yè)發(fā)展速度較快，但相應(yīng)的法律法規(guī)沒有及時制定，旅游法律體系存在較大缺欠，這也是旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)存在的較為普遍的現(xiàn)象。

2.旅游資源類法規(guī)比較豐富。旅游資源是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，各地旅游法律體系均就各類旅游資源的開發(fā)、利用、管理、保護等問題，制定了相關(guān)法規(guī)或政策性文件，形成一定的規(guī)模、體系。首先，在各地旅游法律體系中，旅游資源保護類法規(guī)文件的類別、數(shù)量與地方旅游資源特色優(yōu)勢基本吻合，也反映了地方旅游法律體系的差異。其次，各地區(qū)旅游資源類法規(guī)頒布的時間較早，足見各地對旅游資源開發(fā)、保護及管理的重視程度。其中一些地方在該立法領(lǐng)域還有所突破。

3.法規(guī)頒布、實施的時間存在明顯的時間差，直接反映了各地旅游法律體系的成熟狀況。法律滯后是不容回避的客觀存在，但滯后的程度卻會大大影響其作用的發(fā)揮。這也意味著一些省份雖然旅游法規(guī)文件絕大部分頒布于2000年以前，但在旅游業(yè)快速發(fā)展的客觀實際面前，也會存在滯后的問題，在內(nèi)容方面需要不斷修訂、補充和完善。

三、對地方旅游法律環(huán)境的認識通過大量的考察和對地方旅游法律環(huán)境的比較分析，我們得出以下幾點認識

1.地方旅游法律環(huán)境成熟度存在較大差異。這種差異與各地旅游業(yè)起步的時間、各地宏觀經(jīng)濟社會、人文環(huán)境背景等的不同有著密不可分的關(guān)系。首先，各地旅游法律體系完善程度存在較大差異。其次，從各地旅游法律體系內(nèi)容本身比較也存在著差異。然而研究結(jié)果表明，目前這種內(nèi)容上的差異性并不明顯，各地旅游業(yè)發(fā)展的特色優(yōu)勢沒有得到很好地彰顯。因此對于地方旅游法律體系的差異性必須辨證地看待，形式上的差異將會隨著旅游業(yè)的發(fā)展、旅游法律環(huán)境的逐漸成熟趨于弱化；而內(nèi)容上的差異則是客觀必然，應(yīng)作為地方旅游立法的一個重要原則和地方旅游法律體系評價的一個主要內(nèi)容。

2.地方旅游法律效力的發(fā)揮存在很大的局限性。這是許多地方旅游法律體系存在的較為明顯的共性問題。一些旅游業(yè)起步早、發(fā)展快的地區(qū)，因旅游立法時間早，有一定立法經(jīng)驗，許多法規(guī)條例經(jīng)過了一段時間的適用、修訂，逐步完成了由效力層次較低的政策性文件向效力層次較高的法規(guī)性文件的過渡。而一些旅游業(yè)后發(fā)展地區(qū)，旅游法律體系中旅游政策性文件仍占有相當大的比例。就法律效力而言，立法起點低，將直接影響其作用的發(fā)揮和在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)調(diào)整的力度及其權(quán)威性。這一轉(zhuǎn)變過程還需要相當一段時間。

3.地方旅游立法、旅游執(zhí)法透明度不夠。透明度原則是《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議》中的基本原則。在我國無論是地方旅游立法，還是旅游執(zhí)法，對旅游企業(yè)、旅游者而言，其透明度都遠遠不夠。雖然這一現(xiàn)狀與目前我國非制度化的政務(wù)公開的形式和尺度有關(guān)，但不可否認的是旅游活動中更多的是涉及旅游活動參加者的權(quán)利、義務(wù)、責任等問題，“法律作為一種行為指南，如果不為人知而且無法為人所知，那么就會變成為空話”。因此，必須加大地方旅游立法和執(zhí)法的透明度，推進規(guī)范的網(wǎng)上政務(wù)公開和信息發(fā)布，健全公開透明的旅游公眾信息服務(wù)渠道。

4.地方旅游法律嚴重滯后。旅游業(yè)由于旅游活動參加者之間各種經(jīng)濟法律關(guān)系的復(fù)雜性、交叉性，旅游產(chǎn)品有別于普通商品的特殊性以及行業(yè)管理的多樣性等原因，造成制定旅游法律法規(guī)的各種因素常常呈現(xiàn)出活躍和不斷變化的狀態(tài)，這使得旅游法律滯后性特點表現(xiàn)得尤為突出，且具有一定的普遍性。從地方旅游業(yè)發(fā)展實踐來看，這種法律本身的滯后性又會因各種主、客觀原因而被加強，導(dǎo)致更多地方旅游法規(guī)效力、調(diào)整規(guī)范的力度減弱。因此，作為地方旅游立法機構(gòu)和相關(guān)部門，應(yīng)根據(jù)旅游業(yè)本身動態(tài)性和不穩(wěn)定發(fā)展的特性，適時制定新的地方旅游法規(guī)、條例，修訂、完善以往的旅游法規(guī)、條例，從較大的程度上克服法律的滯后性。沒有必要因固守“法律的滯后性”而付出不必要的“穩(wěn)定性”代價。

我國旅游業(yè)發(fā)展僅有20幾年的時間，在地方旅游法律環(huán)境建設(shè)方面已經(jīng)取得了不小的成績，對旅游業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了積極的推動作用。然而我們也必須正視其中存在的各種間題，端正認識，尋求解決的對策和途徑，以便更大限度地發(fā)揮地方旅游法規(guī)的規(guī)范和調(diào)整作用。

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