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    官場地震中,深圳試水政改

    2009-07-15 04:42:12
    南風(fēng)窗 2009年13期
    關(guān)鍵詞:腐敗深圳行政

    楊 軍

    只有通過把一些事務(wù)從政府職能中剝離出去,才能將大政府變成小政府,為政府瘦身。而減事務(wù)的根本辦法,就是打破政府對公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷,引入其它管理主體。

    5月26日,《深圳綜合配套改革總體方案》發(fā)布。雖然在深圳之前已經(jīng)有了天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),還有單項(xiàng)綜改試驗(yàn)區(qū),但深圳被列為綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),還是引起了巨大的關(guān)注。不僅因?yàn)樯钲谑翘貐^(qū),擁有立法權(quán),有更大的改革自由度,更因?yàn)榕c津滬等地不同,深圳首先提出了在行政體制改革上實(shí)現(xiàn)突破。

    《深圳綜合配套改革總體方案》主旨在改革,核心是“四個(gè)先行先試”,行政體制改革更是位列六項(xiàng)突破之首,而行政體制改革被認(rèn)為是政治體制改革的突破口,表明中央和廣東省、深圳市政府有充分的意愿要在阻礙改革推進(jìn)的銅墻鐵壁中撕開口子。

    總體方案只是一個(gè)框架性方案,很多難以回避的利益格局調(diào)整問題在具體的實(shí)施方案中才會更深觸及。就在人們翹首期盼具體實(shí)施方案出臺的時(shí)候,等來的卻是深圳市長許宗衡被免職接受調(diào)查的消息。

    不改不行了

    深圳改革將向何處去,許宗衡案會給深圳改革帶來什么影響,各界眾說紛紜。

    有知情人士告訴記者,總體方案配套的實(shí)施方案應(yīng)該已經(jīng)基本制定好了'但可能會因?yàn)樵S宗衡案而拖后再公開。不過深圳的改革不會因此停步。

    所有的改革都需要一個(gè)過程,在中國這場漸進(jìn)式改革中,代價(jià)在不斷地付出。深圳市長許宗衡被免職接受調(diào)查,在一些學(xué)者看來,幾乎是偶然中的必然。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的改革開始升級,中國的腐敗情況已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了U形反轉(zhuǎn),也就是說,在前幾年,中國腐敗已經(jīng)走過最嚴(yán)重的時(shí)候。但今年上半年,高官被查辦之頻密,反貪力度之大,有可能成為中共十七大之后反腐成果最集中的半年。有政壇人士認(rèn)為這一廉政風(fēng)暴已堪比“十七大”之前中央查辦原上海市委書記陳良宇等多名高官的時(shí)期。

    其根本原因,就是中下級官員的腐敗已得到了一定遏制,但掌握一定權(quán)力的中高層腐敗卻越來越凸顯。知情人士告訴記者,對深圳一般的中下層小官員來說,腐敗難度大大增加,腐敗機(jī)會很少'但對高層還缺少約束,權(quán)大于法的現(xiàn)象還很明顯。

    深圳市場化程度比較高,相對來說,對官員素質(zhì)有更高要求。市場經(jīng)濟(jì)可以使很多資源貨幣化,誰掌握資源就有腐敗的可能。大量腐敗的出現(xiàn),要么是人的素質(zhì)問題,要么是社會制度問題;當(dāng)高層權(quán)力缺乏制約,腐敗不可避免。

    今年1月,胡錦濤總書記在第十七屆中紀(jì)委第三次全體會議上指出,要嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件。按照中央部署,今年反腐工作的重點(diǎn)是:查辦發(fā)生在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中的腐敗案件。中央反腐已經(jīng)劍指高官。

    “現(xiàn)在行政三分不實(shí)行已經(jīng)不行了,否則還會有更多官員倒下?!庇袑W(xué)者這樣告訴記者。深圳行政體制改革主要是實(shí)行“行政三分制”,這也是人們對深圳綜改最寄予希望的地方。按照改革者的設(shè)想,“行政三分制”是將政府職能部門分為決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大板塊,使權(quán)力相互制約,相互協(xié)調(diào),從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的,提高行政效率。從2001年起,中編辦就在深圳進(jìn)行試點(diǎn),2003年試點(diǎn)成形。

    深圳大學(xué)管理學(xué)院教授、深圳“行政權(quán)三分”改革最初的設(shè)計(jì)者之·馬敬仁告訴記者,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革30年了,容易改的已經(jīng)都改了,現(xiàn)在進(jìn)入政治體制和社會體制改革,要改的問題越來越難。過去政府是改革的推動者,現(xiàn)在反過來,要給自己動手術(shù),改革改革者。權(quán)力部門化、部門利益化,各個(gè)部門都謀求自己的利益,這是新一輪改革最大的阻力。所以改革的難度就非常大。通過中編辦在深圳搞的試點(diǎn),逐漸地摸索出,行政三分是走出幾十年行政改革困境的很好的路徑。

    突破口

    深圳成為中國政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)的排頭兵,似乎是必然。

    曾一度領(lǐng)風(fēng)氣之先的深圳,后繼乏力,深圳的發(fā)展面臨瓶頸。1997年金融危機(jī)后,香港認(rèn)識到依托內(nèi)地的重要性,深圳首當(dāng)其沖。深港中心,在戰(zhàn)略上定位得以成立。

    深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授魏達(dá)志告訴記者,改革開放前,香港經(jīng)濟(jì)總量是深圳的2000倍,而現(xiàn)在只是深圳的兩倍。深圳市目前面積和人口比香港多一倍,已不容小覷。目前深港兩個(gè)城市相加,經(jīng)濟(jì)總量是上海和廣佛的兩倍。

    去年廣東省通過《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》,深圳的地位得到重新確立。廣東省委書記汪洋提出向深圳學(xué)習(xí)。魏達(dá)志認(rèn)為,這說明:“從中央到廣東到香港,對中心城市群已經(jīng)有了一個(gè)更高的概念,更符合規(guī)律的理解,更理性的決策?!?/p>

    雖然從2006年開始,深圳經(jīng)濟(jì)的增長速度已經(jīng)低于廣東的平均發(fā)展速度,但這似乎并不值得擔(dān)憂。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力構(gòu)成發(fā)生變化,由投資拉動變?yōu)橄M(fèi)拉動。投資對GDP的拉動雖然比消費(fèi)拉動快,但后者幸福指數(shù)高。經(jīng)濟(jì)增長速度可能放慢,但經(jīng)濟(jì)質(zhì)量可能提高?,F(xiàn)在深圳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常有利于未來發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面比較好。明年計(jì)劃特區(qū)內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)比重要超過80%,現(xiàn)在看來問題不大,羅湖區(qū)第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過90%了?!蔽哼_(dá)志說,“珠三角現(xiàn)在是采購中心,像沃爾瑪在中國的采購有90%都在珠三角完成。深圳未來發(fā)展前景非常好。”

    2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上,當(dāng)時(shí)到任僅一個(gè)月的廣東省委書記汪洋提出,“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”,振奮了廣東各界的精神。2008年5月,深圳出臺了兩份關(guān)于深化改革的文件,政治體制改革被提到了首要位置。這兩份文件的出臺,被理解為是一場“自上而下”推動的“創(chuàng)新”。6月底,汪洋親自點(diǎn)題:要以體制改革為突破口,特別要以行政體制改革為突破口。

    去年年底,廣東省印發(fā)《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市繼續(xù)深化改革開放率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的決定》,提出經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市要在行政管理體制改革、提高對外開放水平和探索社會主義民主法治等方面“先行一步”,在未來5到10年內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

    相對于一些老城盤根錯(cuò)節(jié)、樹大根深的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)來說,深圳政壇相對簡單。特區(qū)獨(dú)有的立法權(quán),也使深圳在改革中有更多的自由度和自主權(quán)。不管深圳經(jīng)歷了什么,到日前為止,深圳依然是中國市場經(jīng)濟(jì)和市場思維最發(fā)達(dá)的地方之一,市場和社會的力量沒有任何上層建筑能阻礙。真正改革的原動力一個(gè)是市場的力量,一個(gè)是社會的力量。

    所有這些,使深圳成為中國行政體制改革最合適的突破口。近30年后,作為中國綜合改革的試驗(yàn)區(qū),特區(qū)深圳重新找到了自己的位置,再次站在時(shí)代的潮頭。在深圳市委市政府舉行的貫徹《方案》工作會議上。市委書記劉玉浦表示,作為綜改突破口的行政體制改革,將是今年改革的關(guān)鍵。

    往來于深港兩地的某基金組織深圳首席

    執(zhí)行官徐才源告訴記者,在他看來,深圳迎來了改革開放以來的又一個(gè)春天。

    政改深圳

    在深圳的歷史上,一直在不斷地進(jìn)行政治體制改革的嘗試,其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會民主直選改革,1988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會”的政改構(gòu)思等等,但大都無疾而終。2003年提出的“行政三分”行政管理體制改革,曾一度被媒體熱炒,后來變得悄無聲息,因此被認(rèn)為深圳的政改嘗試再一次無疾而終,實(shí)際上,這一次嘗試一直持續(xù)到了現(xiàn)在,和綜改方案一脈相承。

    馬敬仁告訴記者,在行政改革領(lǐng)域,深圳一直走在全國前面,和經(jīng)濟(jì)體制改革走在前面一樣,深圳從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)全面開始了。

    新中國成立以來,政府機(jī)構(gòu)改革似乎總走不出一個(gè)怪圈,那就是機(jī)構(gòu)人員總是精簡——膨脹——再精簡——再膨脹,最終總?cè)藬?shù)總是減不下來。馬敬仁認(rèn)為,究其原因,是因?yàn)檎聞?wù)并沒減,事務(wù)不減,機(jī)構(gòu)減了也沒用,事務(wù)總得有人做。中編辦通過2003年在深圳的試點(diǎn),最后感覺到,只有通過把一些事務(wù)從政府剝離出去,才能由大政府變成小政府,真正為政府瘦身。

    減事務(wù)的根本辦法,就是打破政府對公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷,引入其它管理主體。馬敬仁告訴記者,行政三分其實(shí)不難,難的是外部的改革,要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)能接過政府減下來的事務(wù)。2003年,外部條件還不是太具備。2003年以來,深圳一直在培育外部條件,比如進(jìn)行社區(qū)自治,NGO、NPO的培育,事業(yè)單位的改革,委托、外包、購買服務(wù),行業(yè)組織、社團(tuán)組織的培育等等。

    “主體多了,就需要社會和市民的參與,民主也就水到渠成了。”馬敬仁這樣總結(jié)。

    據(jù)悉,深圳將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要,將黨委部門之間、政府部門之間,以及黨委與政府部門之間職能重復(fù)或者相近的部門進(jìn)行整合。這被認(rèn)為是行政體制改革的最難點(diǎn)。因?yàn)樯婕袄娓窬值闹匦路峙洹?/p>

    馬敬仁認(rèn)為,這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。不可能一蹴而就。決策部門屬于大部門,執(zhí)行部門屬于小部門,決策部門越來越少了,但是執(zhí)行部門會有一個(gè)放量。執(zhí)行機(jī)構(gòu),功能比較單一,量會比較大。短時(shí)間看,改革還是一個(gè)增量改革。然后在幾年的時(shí)間內(nèi),首先是靠自然減員,每年都會有一些人退休。其次是有些執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬于培育性質(zhì),開始由政府來管,將來培育成熟了,有些機(jī)構(gòu)在社會上會很有發(fā)展,這時(shí)就比較容易剝離出去,像當(dāng)年政府的第三產(chǎn)業(yè)一樣,贏利能力非常強(qiáng),會分流很大一部分政府人員。

    馬敬仁認(rèn)為,從將來發(fā)展趨勢看,大區(qū)制肯定向小區(qū)制發(fā)展,因?yàn)榇髤^(qū)管理起來太難。目前光明新區(qū)已經(jīng)從原屬的行政區(qū)中劃分出來,光明新區(qū)屬于功能區(qū),和原來的行政區(qū)不同,將來可能還會劃出五六個(gè)。這些功能區(qū)就會成為市政府的派出機(jī)構(gòu),由當(dāng)?shù)卣垂δ苄枰O(shè)置。而不是一級行政管理部門。

    按照新的設(shè)計(jì)方案,所有的區(qū)將來都想改建成管理區(qū),實(shí)現(xiàn)一級政府三級管理。馬敬仁告訴記者,在條件未成熟之前。還按功能區(qū)來建。通過這一過程,行政區(qū)會逐漸消失,被管理區(qū)和功能區(qū)取代。這也是一個(gè)漸進(jìn)的過程。如果深圳能在5年或更長的時(shí)間內(nèi)完成這一改革,將對全國實(shí)行一級政府三級管理有極大的樣板意義。

    國家行政管理學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為,行政三分和一級政府三級管理,是這次深圳綜改在行政領(lǐng)域的兩大亮點(diǎn)。

    到任僅一個(gè)月的廣東省委書記汪洋在2007年底的廣東省委十屆二次全會上提出,“以新一輪思想大解放推動新一輪大發(fā)展”,振奮了廣東各界的精神。2008年5月,深圳出臺了兩份關(guān)于深化改革的文件,政治體制改革被提到了首要位置。6月底,汪洋親自點(diǎn)題:要以體制改革為突破口,特別要以行政體制改革為突破口。

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