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    優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

    2011-08-15 00:48:27吳元欣
    湖北教育 2011年5期
    關(guān)鍵詞:職能學(xué)術(shù)大學(xué)

    □ 吳元欣

    優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

    □ 吳元欣

    大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部協(xié)調(diào)、規(guī)范大學(xué)組織的各種行為,可使大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系成為一個有機整體以有效適應(yīng)環(huán)境的制度安排及運行機制。本文分析了高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀,并指出存在行政管理對學(xué)術(shù)管理的壓制、學(xué)術(shù)官本位、管理機構(gòu)臃腫、辦事效率低下的問題。提出了優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的路徑,推進“大部制”改革,實施校院兩級管理,強化服務(wù)功能,實現(xiàn)學(xué)校工作的科學(xué)化、民主化。

    大學(xué)治理結(jié)構(gòu) 優(yōu)化 路徑

    《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)將“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”列為國家教育體制改革的六大重點領(lǐng)域之一,對完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度提出了明確要求。而完善治理結(jié)構(gòu)將是今后一段時期高校管理體制改革的重要課題,對促進地方高校辦出特色具有普遍意義。

    一、高校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

    治理結(jié)構(gòu)原是法律用語,主要包涵如何配置和行使權(quán)力、如何評價和監(jiān)督權(quán)力行使主體、如何設(shè)計和實施激勵機制等三個方面。

    從教育生態(tài)學(xué)講,高校發(fā)展除了要理順學(xué)校與政府、社會的關(guān)系,建立一個有利于高等教育發(fā)展的外部制度生態(tài)環(huán)境外,還要落實到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),可以理解為“現(xiàn)代學(xué)校制度”。2004年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動計劃》第34條中提出“深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革,探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度”,這是教育部文件首次對“現(xiàn)代學(xué)校制度”概念的認定?!督逃?guī)劃綱要》第十三章系統(tǒng)闡述“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”,這在黨中央和國務(wù)院發(fā)布的文件中還是第一次。所謂現(xiàn)代學(xué)校制度,一是學(xué)校性質(zhì)與定位,二是政府管理學(xué)校的體制,三是學(xué)校治理結(jié)構(gòu)。前兩者主要由政府調(diào)控,而完善治理結(jié)構(gòu)是高校自己的工作,也是學(xué)校自身努力可以實現(xiàn)的改革。

    治理結(jié)構(gòu)是中觀層次上的大學(xué)制度。它是針對大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系,協(xié)調(diào)、規(guī)范大學(xué)組織的各種行為,使其成為一個有機整體,以有效地適應(yīng)環(huán)境中一系列的制度安排及運行機制。其實踐途徑是依照黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制這一現(xiàn)行制度,圍繞“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”框架結(jié)構(gòu)展開,目標是科學(xué)配置、行使、監(jiān)督和評價“政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)利、民主權(quán)力”四大方面,其中學(xué)術(shù)權(quán)利指以專家學(xué)者為核心,以學(xué)術(shù)組織為主體管理學(xué)術(shù)事務(wù)的表現(xiàn)形式,學(xué)者在追求學(xué)術(shù)自由活動中的各項權(quán)益應(yīng)得以保障。

    二、高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

    目前我國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)從管理模式來看,仍屬于以行政權(quán)力為主導(dǎo),學(xué)術(shù)權(quán)利沒有得到應(yīng)有的尊重。就組織結(jié)構(gòu)而言,大學(xué)還是國家行政體系在教育系統(tǒng)上的延伸,自身也以政府模式進行組織和運轉(zhuǎn)。這種體制對于堅持正確的辦學(xué)方向發(fā)揮了重要作用,但也日益暴露出諸多問題,如學(xué)術(shù)權(quán)利過度弱化,行政管理偏離學(xué)校辦學(xué)目標等。隨著大學(xué)逐漸與社會聯(lián)系日益緊密,大學(xué)資源的需求日趨擴大,其封閉性弊端不斷凸現(xiàn)出來,在一定程度上已成為束縛高等教育對外開放,提升我國高等教育國際競爭力的瓶頸。

    1.行政管理對學(xué)術(shù)管理的壓制

    我國高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)利基本為行政權(quán)力所取代。學(xué)校內(nèi)部除了職稱評審委員會和學(xué)位委員會由學(xué)術(shù)性組織負責(zé)以外,學(xué)者很少參與高校管理活動。而且現(xiàn)代大學(xué)的行政官員往往身兼數(shù)職,既是管理者又是學(xué)者,大多都是官員以教授身份介入學(xué)術(shù)組織,以自身行政權(quán)力左右學(xué)術(shù)評定和學(xué)術(shù)決策,背離了大學(xué)以學(xué)術(shù)作為導(dǎo)向的根本原則。管理機構(gòu)設(shè)置、管理人員的任命很大程度上是依據(jù)黨政機關(guān)的形式,以科層制為管理模式,層層向上級負責(zé)。行政權(quán)力的泛化還導(dǎo)致了學(xué)術(shù)人員和行政人員的沖突和對立。學(xué)術(shù)人員認為在政策的制定上,行政人員主要是考慮本群體的利益,教師應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

    2.高校內(nèi)部行政系統(tǒng)游離于教育目標之外,存在學(xué)術(shù)官本位思想

    世界高水平大學(xué)雖然都有其與眾不同的特性,但其主要標志是高水平的科研成果和高質(zhì)量的人才。因此,學(xué)術(shù)職能是大學(xué)職能的關(guān)鍵,應(yīng)配置在組織結(jié)構(gòu)中的中心位置,其他職能予以配合。但是我國高校目前管理結(jié)構(gòu)的設(shè)置、管理干部的任命,都是比照黨政機關(guān)的形式。教學(xué)和科研人員本應(yīng)是學(xué)校的主體,反而成為行政人員執(zhí)行權(quán)力意志的工具。評職稱比照黨政機關(guān)干部分級排名,助長了“官本位”思想對學(xué)術(shù)人員的侵蝕,造成部分學(xué)者無心學(xué)術(shù)而關(guān)心權(quán)術(shù)。學(xué)術(shù)帶頭人官僚化和官僚學(xué)術(shù)化,不僅危害學(xué)術(shù)研究的純潔與規(guī)范,而且造成了負面的社會影響。

    3.管理機構(gòu)臃腫,辦事效率低下

    近十年在高等教育大眾化發(fā)展的進程中,高校管理系統(tǒng)仍基本維持原狀。實際運行中,沒有結(jié)合高校自身特征,也沒有遵照學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律,而在機構(gòu)設(shè)置上一般都是參照國家黨政機關(guān)科層結(jié)構(gòu)模式,照搬行政機構(gòu)的框架,或者按照上級有關(guān)部門的要求對口設(shè)置或拼裝組合設(shè)置管理機構(gòu),某種意義上成為政府機關(guān)的附屬單位,學(xué)術(shù)組織機構(gòu)虛化、職能弱化。管理干部較多,人力資源、教育資源浪費現(xiàn)象較重,決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督反饋系統(tǒng)不健全,導(dǎo)致管理效率比較低。

    三、地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

    (一)優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的動因

    我國高校按管理權(quán)限分中央部門直屬管理高校和地方高校兩大類別,前者以教育部管理為主體,后者約占高??倲?shù)的70%。而從大學(xué)在校生比例來看,90%以上學(xué)生在地方高校??梢?,地方高校是我國高等教育體系中的重要力量。

    從地方高校構(gòu)成看,主要包括傳統(tǒng)意義上的地方高校、原國家部委劃轉(zhuǎn)院校及“升格型”的??茖W(xué)校。盡管地方高校發(fā)展歷程不同,但面臨一些共性困境:一是資源短缺。一方面,區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡、地方政府投入機制的差異,使地方高校發(fā)展差距在進一步擴大;另一方面,國家教育、科技等行政部門在評估體系、項目評審等方面實行“統(tǒng)一化”,地方高校不僅要與部委高校同臺競爭,還要從群體龐大的地方高校中突圍,爭取資源難度極大;再者,人才的價值追求需要有高水平平臺及物質(zhì)條件作為保障,地方高校引進、留住拔尖人才也是一大難題。二是經(jīng)費不足。有學(xué)者將部屬高校形象比喻為“貴族學(xué)?!保胤礁咝J恰安莞鶎W(xué)?!?。盡管單個學(xué)生培養(yǎng)成本大體趨同,但國家與地方投入差異卻有3—4倍之多,地方高校的校長經(jīng)常要拆東墻補西墻。近幾年,大多數(shù)地方高校為緩解資源嚴重不足,展開了一場興建新校區(qū)的熱潮,基本都是靠商業(yè)貸款,負債前行,產(chǎn)生較大的辦學(xué)風(fēng)險。三是體制不順。內(nèi)設(shè)機構(gòu)臃腫,權(quán)力中心偏上,行政化傾向嚴重,學(xué)術(shù)氛圍不濃、水平不高。

    在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的大環(huán)境下,優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。一方面,是貫徹落實《教育規(guī)劃綱要》的需要,牢固樹立“以貢獻求支持、以服務(wù)求發(fā)展”的理念,促使自內(nèi)迸發(fā)出服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的強烈意識,力爭在某個或多個領(lǐng)域具備不可替代的特質(zhì),發(fā)揮地方高校的生力軍作用;另一方面,是提高高校管理效率的需要,地方高校只有保持內(nèi)部高效運轉(zhuǎn),才能不斷孕育出對外的競爭點,只有集中有限資源,才能積蓄謀大事、做要事的基本能量,促使資源循環(huán)遞進式發(fā)展。地方高校要不斷優(yōu)化管理機制,在履行“四大職能”中找準位置,力戒盲目追求“大而全”、上下“一般粗”,加強內(nèi)部控制,減少管理成本,提高發(fā)展效能。地方高校要注重發(fā)揮基層學(xué)院及師生的主觀能動性,更加強化精神力量的培育,以“艱苦奮斗、自強不息”的大學(xué)文化引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展。

    (二)地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要路徑

    治理結(jié)構(gòu)改革是高校的自發(fā)性、自主性、創(chuàng)造性活動,其核心是如何發(fā)揮“四大權(quán)力”的最大效能,共同推動學(xué)校發(fā)展。針對地方高校特性與發(fā)展實際,地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的總方向是遵循教育規(guī)律,在保持高校學(xué)術(shù)價值的基礎(chǔ)上,尋求高校內(nèi)部各因子的平衡,以管理特色提升效率、樹立品牌。

    1.推進“大部制”改革

    按照“精減管理性部門、強化學(xué)術(shù)性部門、加強資源性部門、剝離服務(wù)性部門”的總體構(gòu)想,本著“科學(xué)規(guī)劃,充分論證,分步實施”的原則,以整合人權(quán)、事權(quán)為重點,對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行撤并或合署辦公。一是整合管理職能。堅持黨委的統(tǒng)領(lǐng)地位,組建黨政綜合性中樞部門,負責(zé)輔佐黨務(wù)、政務(wù),職能包涵黨辦、校辦、宣傳、信息體系建設(shè)等;堅持“學(xué)術(shù)為先、學(xué)科為重”的原則,組建服務(wù)于學(xué)術(shù)的研發(fā)部門,職能包涵研究生教育、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究等;統(tǒng)一監(jiān)督口徑、豐富監(jiān)督手段,組建監(jiān)察審計部門,與紀委辦公室合署辦公,由分散監(jiān)督向?qū)iT監(jiān)督轉(zhuǎn)變;獨立設(shè)置財務(wù)部門,賦予其財務(wù)服務(wù)及投資融資等重要使命。二是尊重師生發(fā)展權(quán)益。從尊崇教職工的主導(dǎo)地位入手,組建“大人才”服務(wù)型部門,職能涵蓋組織、人事、離退休人員工作等;樹立“一流本科、一流教學(xué)”的思想,組建一個從“入口”到“出口”全程化的教育教學(xué)型部門,職能涵蓋招生就業(yè)、教務(wù)、學(xué)生教育管理等,團學(xué)組織與之合署辦公,形成學(xué)生教育管理的整體設(shè)計與無縫對接。三是強化服務(wù)保障。以激活資源為目標,對學(xué)校資產(chǎn)管理、物資采購、基本建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等職能部門歸并,設(shè)立總務(wù)處;組建經(jīng)營性后勤服務(wù)集團,自負盈虧,逐步剝離學(xué)校;保留安全保衛(wèi)、圖書情報、學(xué)報等職能。四是擴大民主權(quán)力,加強工會建設(shè),保障職工權(quán)益。

    通過上述方式,將地方高校普遍設(shè)立的30個左右的機構(gòu)整合成10個左右,既明確“大部”職能,促使以往經(jīng)常需要協(xié)調(diào)的復(fù)雜事項經(jīng)過內(nèi)部醞釀便可解決,又避免出現(xiàn)職能重疊和職能缺失的現(xiàn)象。初步建立現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本框架,并實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變,一是真正實現(xiàn)管理重心由學(xué)校向?qū)W院下移,校級的管理由過程管理向目標管理轉(zhuǎn)變;二是由事務(wù)型向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變;三是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。

    通過對行政權(quán)力的集約化,進一步建立健全學(xué)術(shù)權(quán)利保障體系建設(shè),尊重和提升學(xué)術(shù)地位及作用,拓寬教師參與學(xué)校管理渠道,實行教授會,健全學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會和教職工代表大會等,讓教授、學(xué)者和教師了解、參與學(xué)校重大事項決策。明確學(xué)術(shù)機構(gòu)的管理職能,健全和完善各種學(xué)術(shù)機構(gòu)及保障機制,使之規(guī)范有序運行。

    2.實施校院兩級管理

    隨著“大部制”改革推進,學(xué)院不再是以往的“千根線一針穿”,既是改革的最大受益者,又是改革的主體。校院兩級管理以目標管理責(zé)任制為手段,充分激發(fā)和調(diào)動學(xué)院辦學(xué)的主動性、積極性和創(chuàng)造性,增強學(xué)院的辦學(xué)活力及自我發(fā)展、自我約束的能力,形成學(xué)校宏觀管理和評估監(jiān)控,以學(xué)院為實體的管理體制。

    現(xiàn)在國內(nèi)高水平大學(xué)普遍實行校院兩級管理,對地方高校來說,推行校院兩級管理既要“會取經(jīng)”,也要切合實際,重點要考慮四個方面的問題:一是優(yōu)化資源。明確校院兩級作為資源配置主體各自不同的建設(shè)目標,達到各自責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一,避免資源重復(fù)和浪費,達到校內(nèi)資源的合理配置,提高資源的利用效率和資產(chǎn)的保值增值。二是明晰權(quán)責(zé)。學(xué)校作為決策中心,應(yīng)當著眼于全局、著眼于未來,主要承擔宏觀規(guī)劃、政策制定、考核評估等職能。學(xué)院作為教學(xué)科研活動的主體,其管理職能將由單純的執(zhí)行者向具有綜合管理職能的相對獨立辦學(xué)實體轉(zhuǎn)變,成為適度獨立的實體性機構(gòu),真正實現(xiàn)其權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。三是評價科學(xué)。校院兩級管理的抓手是目標責(zé)任制,要從學(xué)校整體發(fā)展出發(fā)科學(xué)設(shè)定各學(xué)院中長期目標,合理分解到年度,并建立科學(xué)有效的考核評估和完善的激勵獎懲機制,以此檢驗和督促學(xué)院對建設(shè)目標的執(zhí)行情況。四是健全制度。校院兩級管理涉及面廣、問題復(fù)雜,必須建立相應(yīng)的配套制度,多研究制訂些預(yù)設(shè)性制度,做到有制度可依、按制度辦事,確保校院兩級管理工作順利進行。

    3.強化服務(wù)功能

    一是內(nèi)部強調(diào)服務(wù)。通過上述兩項改革,地方高校行政管理的首要任務(wù)就是服務(wù),為決策主體提供信息服務(wù),為師生權(quán)益服務(wù)、為學(xué)院發(fā)展服務(wù)。重要的一點是財政服務(wù),資金一直并將長期是地方高校辦學(xué)的瓶頸,在國家教育財政支出增長的同時,學(xué)校不但要調(diào)控好內(nèi)部資金,更要立足長遠服務(wù)于籌資融資途徑的拓展。如產(chǎn)業(yè)渠道、基金渠道、稅收減免、收費渠道、科研渠道、社會投資和捐助等,應(yīng)充分利用自己的資源優(yōu)勢,走多元化籌資道路,可由財務(wù)部門牽頭成立融資委員會。

    二是對外加強合作。第一,做好校辦產(chǎn)業(yè)這篇“大文章”,轉(zhuǎn)換校辦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營機制,加快校辦產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化,積極培育學(xué)校持股的上市公司;第二,促成校企產(chǎn)學(xué)研“大聯(lián)盟”,在為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、地方支柱產(chǎn)業(yè)的定向性服務(wù)中獲得資源,實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研良性結(jié)合;第三,積極培養(yǎng)科研的領(lǐng)軍人物,加大科研團隊建設(shè),努力提高科研能力和獲取科研經(jīng)費的能力;第四,采用BOT模式,即建設(shè)(Build)—經(jīng)營(Operate)—移交(Transfer),開發(fā)校區(qū)資源,吸納私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),合同期內(nèi)由投資者進行經(jīng)營和管理,合同期滿移交學(xué)校,既能滿足人才對緊缺資源的需求,又能籌集建設(shè)資金,解決教育經(jīng)費不足的問題,避免新增貸款的壓力。

    高校治理結(jié)構(gòu)不可能“千篇一律”,也不可能違背國情、教育大政方針而“一枝獨秀”,應(yīng)圍繞高校的“四大職能”來展開,為人才輩出創(chuàng)設(shè)更好的環(huán)境,為達到“基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化,基本形成學(xué)習(xí)型社會,進入人力資源強國”的總體目標而努力奮斗。

    吳元欣,武漢工程大學(xué)黨委書記、教授,湖北高校領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會常務(wù)副會長。

    周振國

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