解析“貪官外逃”新動向

編者引語

今年5月6日，美國拉斯韋加斯聯(lián)邦法院作出判決，以詐騙、洗錢、跨國轉(zhuǎn)運(yùn)盜竊錢款、偽造護(hù)照和簽證等罪名，分別判處中國銀行廣東省開平支行前負(fù)責(zé)人許超凡和許國俊入獄25年和22年，同案被判有罪的兩人配偶分別獲刑8年。這一舉措開創(chuàng)了外逃貪官在國外當(dāng)?shù)乇粚徖硇械南壤?。這會對外逃貪官起到怎樣的震懾作用?貪官外逃有哪些特征?面對貪官“撈了就跑，跑了就了”的現(xiàn)狀，中國如何應(yīng)對?

貪官外逃花樣透析

王明高

貪官外逃問題始自上世紀(jì)80年代末期。據(jù)2004年商務(wù)部發(fā)布的一份調(diào)查報告顯示，改革開放以來我國外逃官員數(shù)量約為4000人，攜走資金約500億美元。如今，隨著媒體再度對貪官外逃事件的大量報道，其已經(jīng)成為中國政府一個必須解決的重大問題。

貪官外逃，個體特征五花八門

職業(yè)特征。據(jù)筆者調(diào)查分析，金融系統(tǒng)和國有大中型企業(yè)是攜款潛逃的多發(fā)區(qū)。銀行工作人員、國企負(fù)責(zé)人在攜款潛逃中所占比重大，其中金融系統(tǒng)、國有企事業(yè)單位工作人員占87.5％，其它部門占12.5％。這說明，第一，必須加強(qiáng)對金融業(yè)、國有企事業(yè)單位的管理；第二，必須加強(qiáng)對政府部門官員及其親屬出入境的管理。

職位特征。外逃貪官很多是國企的“一把手”，或者是直接與錢打交道的職員。在國企，這些“一把手”往往同時兼任黨組書記、董事長、總經(jīng)理等多個職位，一些國企的管理體制成了事實(shí)上的“家長制”、“一言堂”，如云南旅游集團(tuán)公司原董事長羅慶昌、河南豫港公司原董事長程三昌、中國銀行廣東開平支行原行長余振東等。這些貪官的妻子兒女大多移民海外，手上一般持有因公或因私護(hù)照。在政府，外逃者多為廳局級干部，主要發(fā)生在交通、水利、糧食等領(lǐng)域，如貴州省交通廳原廳長盧萬里、海南省糧食局原局長陸萬朝。這些“一把手”擁有絕對權(quán)力，利用手中權(quán)力大肆侵吞國家財產(chǎn)。當(dāng)然，在外逃貪官中，也有部分小人物，這些人多為銀行職員，如建行東莞分行原金庫保管員林進(jìn)財、陳國強(qiáng)，中國銀行南海支行原丹灶辦事處信貸員謝炳峰、麥容輝，等等。他們之所以能攜巨款外逃，主要與其職業(yè)有關(guān)。

年齡特征。外逃貪官出逃時的年齡呈現(xiàn)行業(yè)特征，即：政府公務(wù)員，年齡大多在50歲以上，如廈門市原副市長藍(lán)甫出逃時年齡為59歲，浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠出逃時為58歲，貴州省交通廳原廳長盧萬里出逃時為57歲等；非政府公務(wù)員，大多處于30-50歲年齡段之間，如中國銀行廣東開平支行原行長余振東出逃時年齡為38歲，北京城鄉(xiāng)建設(shè)集團(tuán)原副總經(jīng)理李化學(xué)出逃時為43歲等等。

顯然，政府官員主要是臨退位時外逃。首先，年輕的時候，大多具有積極的人生追求，思想健康向上。而到了一定年齡，感到前途無望，思想逐漸退化，最后導(dǎo)致腐化墮落。其次，如果外逃，必須具備一定的外逃資金。而政府官員只有在一定的級別后，才有可能聚斂巨額的不法資財。第三，在位時，個別官員可以利用權(quán)力掩飾自己的腐敗行為，但一旦退位，害怕被追查，從而選擇臨退位前一走了之。

貪官外逃，方式花樣翻新

調(diào)虎離山式：大部分貪官在出逃前，就已作好出逃準(zhǔn)備。他們事先把親屬安排到國外定居，一旦感覺自己的腐敗問題可能被發(fā)現(xiàn)，就立即藉機(jī)潛逃國外。河南煙草專賣局原局長蔣基芳就是典型。早在案發(fā)前，蔣基芳就安排妻子和子女定居美國。

暗渡陳倉式：部分貪官利用本單位或自己的關(guān)系，在國外開設(shè)分公司，然后把國內(nèi)資金悄悄轉(zhuǎn)移到國外分公司，自己一般經(jīng)常往來于國內(nèi)公司與國外分公司之間。一旦自己的腐敗問題被發(fā)現(xiàn)，就待在國外不回來。原河南豫港公司原董事長程三昌就是典型。河南豫港公司是河南省政府設(shè)在香港的“窗口公司”。程早前就利用關(guān)系，在新西蘭開設(shè)辦事處或分公司，并暗地轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，自己長期游移于境內(nèi)外之間。由于腐敗行為被發(fā)現(xiàn)，程便從香港不辭而別，攜巨款和情婦定居新西蘭。

順手牽羊式：部分貪官在與國外的企業(yè)或公司打交道時，往往蓄意與這些企業(yè)或公司建立非業(yè)務(wù)關(guān)系的其他親密關(guān)系，然后利用這層關(guān)系把親屬轉(zhuǎn)移出境。河南省服裝進(jìn)出口公司原總經(jīng)理董明玉就是典型。出逃前，“順便”利用業(yè)務(wù)關(guān)系，先是在美國為自己建立不錯的生意關(guān)系，接著讓妻子和兒子打理那里的生意，并獲得了美國綠卡。認(rèn)為條件成熟，董便于1995年逃往美國。

金蟬脫殼式：部分貪官辦理了很多假身份證，然后用假身份證辦理真護(hù)照，通過旅行團(tuán)出境轉(zhuǎn)逃第三國或者偷渡到第三國。浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠就是典型。楊及全家出境時，所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡，但卡上姓名非她真名。也就是說，一旦她逃到國外，不僅沒有海關(guān)記錄，而且還可以堂而皇之易名而居，過上“安全”生活。

聲東擊西式：部分貪官為掩人耳目，常常采用聲東擊西的伎倆，在打算外逃時，刻意掩飾自己的去向，給別人一種自己沒有任何異常舉動的假象。原中國銀行南海支行丹灶辦事處信貸員謝炳峰、麥容輝就是典型。案發(fā)前，謝炳峰、麥容輝為了不讓他人知道其外逃意向，出逃當(dāng)天還正常上班。案發(fā)后，攜帶巨額現(xiàn)金，輾轉(zhuǎn)東南亞各地。

假途伐虢式：部分貪官事先在國外安排好了出逃地，但為了出逃時不被發(fā)覺出逃地，往往不是直接逃到目的國，而是輾轉(zhuǎn)幾個國家，最后才到達(dá)出逃目的國。河南高速公路發(fā)展有限責(zé)任公司原總經(jīng)理、董事長童言白就是典型。早在幾年前，童安排妻子孩子移民到了澳大利亞。2004年1月2日，童從深圳口岸出境，先到達(dá)香港，隨后轉(zhuǎn)道菲律賓，最后轉(zhuǎn)道澳大利亞，與早已移民的妻子、孩子會合，整個逃亡之旅可謂假途伐虢，費(fèi)盡心機(jī)。

貪官外逃，最愛逃向哪

“撈了就跑，跑了就了?！边@是貪官外逃的真實(shí)寫照。國內(nèi)以及某些外派機(jī)構(gòu)的官員腐敗犯罪后，為逃避打擊，往往攜巨款潛逃海外，其去向大體有四類：

中國周邊國家，如泰國、緬甸、蒙古、俄羅斯等。這些國家是涉案金額相對小、身份級別相對較低的出逃人員的首選，但其風(fēng)險也較大。因?yàn)橹袊c鄰國合作打擊犯罪，特別是打擊貪官外逃方面配合相當(dāng)緊密。所以，這些地方往往成為貪官們再次轉(zhuǎn)移的跳板。如謝炳峰與麥容輝、鄭治新與李壽云等。

非洲、拉美、東歐等一些國家。如突尼斯、厄瓜多爾、匈牙利等。這些國家是那些辦不到直接去西方大國證件官員外逃的跳板，一有機(jī)會便會過渡到西方發(fā)達(dá)國家去。如周長青、陳安民等。

西方發(fā)達(dá)國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等，這些是案值大、身份高的官員的主要目的地。對于那些曾在國內(nèi)擁有顯赫地位的官員來說，上述兩種地方是他們所不屑的。他們看中的是美國、加拿大等移民國家，因?yàn)檫@些國家容易接納外來者。如加拿大，一旦夫妻中的一方人了加籍，另一

方也很容易拿到該國綠卡。逃往上述國家的貪官占了很大比例，如：中行廣東開平支行原行長余振東、許超凡，云南旅游集團(tuán)公司原董事長羅慶昌，昆明卷煙廠原廠長陳傳柏，云南省證券公司原總經(jīng)理陸海鶯等。

相當(dāng)多的外逃官員通過中國香港或新加坡中轉(zhuǎn)，利用香港或新加坡世界航空中心的區(qū)位，以及港民前往原英聯(lián)邦所屬國家可實(shí)行“落地簽”的便利，再逃到其它國家。如浙江省建設(shè)廳原副廳長楊秀珠，就是通過這種方式逃到美國的。(作者為《中國懲治和預(yù)防腐敗重大對策研究》課題組組長)

三大制度破解“外逃”魔咒——構(gòu)建符合中國國情的預(yù)防和懲治貪官外逃機(jī)制

制度一：完善家庭財產(chǎn)申報制度現(xiàn)實(shí)困境：難“防微杜漸”

2008年10月，上海市盧灣區(qū)副區(qū)長忻偉明和浙江省溫州市鹿城區(qū)區(qū)委書記楊湘洪先后在法國考察期間“失蹤”，再度引發(fā)了國內(nèi)民眾對貪官外逃現(xiàn)象的強(qiáng)烈關(guān)注。滯留法國15天后，51歲的忻偉明經(jīng)勸說已回國，而52歲的楊湘洪仍然稱病滯留海外，不知所蹤，有媒體披露“之前其女兒已定居法國”。

國外經(jīng)驗(yàn)：墨西哥的《財產(chǎn)申報法》規(guī)定，在政府機(jī)構(gòu)工作的從科長到總統(tǒng)的各級官員都要定期主動地向監(jiān)察部門進(jìn)行家庭財產(chǎn)申報，對因工作性質(zhì)而易產(chǎn)生腐敗的海關(guān)、移民、稅務(wù)、工程項(xiàng)目管理人員等，也要進(jìn)行登記。為進(jìn)一步推動反腐敗斗爭，墨西哥于2002年6月10日通過《信息公開法》，規(guī)定所有墨西哥公民有權(quán)監(jiān)督國家公務(wù)員的收入狀況，以杜絕腐敗現(xiàn)象。墨西哥國家審計局為此在互聯(lián)網(wǎng)上開通了專門的網(wǎng)站，供國家公務(wù)員公開自己的收入情況。新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實(shí)施了財產(chǎn)申報制度。

這一制度將家庭財產(chǎn)置于公眾的監(jiān)督之下，具有后期糾偏、懲處的作用，能有效地、準(zhǔn)確地懲治腐敗。

專家點(diǎn)評：無論是收護(hù)照還是加入國際公約，并不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。最重要的還是要先把住國內(nèi)這道關(guān)口，即強(qiáng)化內(nèi)部制度建設(shè)來遏制腐敗。我認(rèn)為，我國應(yīng)確定合理的家庭財產(chǎn)申報的主體范圍。財產(chǎn)申報制的主體應(yīng)與“貪污賄賂罪”、“巨額財產(chǎn)來源不明罪”的主體相適應(yīng)，即包括所有的國家工作人員。

擴(kuò)充申報登記的家庭財產(chǎn)種類范圍。家庭財產(chǎn)申報的范圍不僅應(yīng)包括靜態(tài)的財產(chǎn)，也應(yīng)包括動態(tài)的收入及支出；不僅應(yīng)申報有形的財產(chǎn)，也應(yīng)申報無形的財產(chǎn)，還應(yīng)申報有關(guān)財產(chǎn)的使用權(quán)；不僅應(yīng)申報本人的財產(chǎn)，也應(yīng)申報一定范圍內(nèi)的親屬的財產(chǎn)；不僅應(yīng)申報債權(quán)，也應(yīng)申報債務(wù)。

我建議確立權(quán)威的負(fù)責(zé)登記家庭財產(chǎn)申報的機(jī)關(guān)。根據(jù)我國的政治體制和現(xiàn)實(shí)情況，由黨的各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與各級國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合設(shè)立一個專門負(fù)責(zé)登記財產(chǎn)申報的常設(shè)機(jī)關(guān)，較為適宜。為確保受理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，避免受制于人，防止滋生新的腐敗，受理機(jī)構(gòu)應(yīng)限于對級別較低的申報主體進(jìn)行登記，同級申報主體(如縣處級干部)和財產(chǎn)申報受理機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)由上級申報機(jī)構(gòu)(如司、廳級受理機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)登記。

制度三：利用民法追繳外逃資金

現(xiàn)實(shí)困境：錢無法追回，國家財富流失

外逃貪官腐敗所得的資金大量逃往國外，削弱了我國國內(nèi)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，限制了技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)增長速度，無疑會對我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

國外經(jīng)驗(yàn)：歐盟國家在利用民法反腐方面作出了有益的嘗試。歐盟理事會為此制定了包括《反腐敗民法公約》在內(nèi)的一系列反腐公約。《反腐敗民法公約》是一項(xiàng)獨(dú)特的民法公約，其主要精神是通過民事程序來為腐敗受害者提供賠償，把國家直接作為腐敗的受害者，通過起訴要求腐敗行為人賠償。

打擊外逃貪官，追繳外逃資金是重中之重。以民法為武器，先用民法追繳外逃貪官的腐敗所得，再用刑事程序引渡外逃貪官，則可大大減少外逃貪官帶來的損失。

專家點(diǎn)評：通過民法對國家進(jìn)行補(bǔ)償。從法律的角度而言，腐敗官員以種種偷龍轉(zhuǎn)鳳、瞞天過海方式貪污盜竊來的錢財無疑屬于國家財產(chǎn)。而從技術(shù)角度來看，他們收受的賄賂則是替國家托管的。同時，民法也應(yīng)該清楚地規(guī)定，只有經(jīng)過了國家的裁量，通過腐敗手段獲得的合同才是可執(zhí)行的。這可以讓國家為自己的利益和公眾利益作出決定：是否要受一個被腐敗污染了的合同約束。在國家這方面，為了防止對這種合同的任意處置，國家應(yīng)該授權(quán)給一個更高級的法院，該法院應(yīng)該有權(quán)調(diào)查授予合同的情形，如果腐敗的產(chǎn)生是由于授予合同中的一個因素所致，法院就應(yīng)該有權(quán)宣布合同無效。在這樣的情勢下，如果投標(biāo)人意識到這種合同背后的風(fēng)險建立在薄弱的基礎(chǔ)上，那么，就有可能減少腐敗行為。

制度二：建立金融實(shí)名制度

現(xiàn)實(shí)困境：難對大量資金外逃進(jìn)行監(jiān)控

2007年，中國銀行哈爾濱分行河松街支行原主任高山，涉嫌盜取客戶存款超過10億元人民幣，并涉嫌將約8億元人民幣非法轉(zhuǎn)移到加拿大。

國外經(jīng)驗(yàn)：1993年，韓國總統(tǒng)金泳三把金融實(shí)名制作為經(jīng)濟(jì)與社會改革的首選項(xiàng)目，于當(dāng)年8月12日宣布實(shí)行。制度規(guī)定，自實(shí)名制頒布日起，凡沒有進(jìn)行實(shí)名確認(rèn)的任何金融資產(chǎn)不能提??；過去沒有按實(shí)名開戶的金融財產(chǎn)，必須在兩個月內(nèi)轉(zhuǎn)為實(shí)名。金融實(shí)名制實(shí)行一個月后，包括韓國大法院院長在內(nèi)的一大批高官先后辭職，反腐敗取得了突出的成績。

這一制度對個人金融資產(chǎn)的出入進(jìn)行監(jiān)控；有利于檢察機(jī)關(guān)從中發(fā)現(xiàn)一些貪污腐敗的線索；有利于發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。

專家點(diǎn)評：目前我國金融機(jī)構(gòu)在為個人開立賬戶時，僅要求其出示身份證件，與國際上通行的實(shí)名制還有一段距離。國際上，個人開戶時，除了身份證件外，還包括職業(yè)、居住地址、通信地址、納稅信息、賬單周期等個人信息。從長遠(yuǎn)來看，我國應(yīng)從狹義的金融實(shí)名制逐步過渡到廣義實(shí)名制。為此，在條件具備時，應(yīng)該充實(shí)和完善客戶檔案信息?？蛻舻怯浀臋n案信息是否屬實(shí)，必要時銀行需向檔案管理機(jī)構(gòu)查證。

借鑒和引用國際慣例，加強(qiáng)國際合作。隨著個人對外金融往來的日益頻繁，實(shí)名制的具體規(guī)定應(yīng)逐步同國際接軌，保持與國際監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)一致，這樣便于在全球范圍內(nèi)查詢和追索不法資金。并且要結(jié)合我國國情，制定操作性較強(qiáng)的實(shí)施辦法，讓基層工作人員在具體工作中有法可依，有章可循，并根據(jù)情況不斷修改，加以完善。我國加入wTO后，外國金融機(jī)構(gòu)將成為我國金融市場的重要參與者，金融監(jiān)管部門必須與其母國監(jiān)管部門充分交流信息，了解外資銀行的業(yè)務(wù)動態(tài)。這樣，貪官難以通過外資銀行外逃并藏匿資金。

設(shè)立反洗錢和防止不法錢財轉(zhuǎn)移的法律條款。為防止洗錢和個人不法錢財在家庭內(nèi)部、親屬和朋友之間轉(zhuǎn)移，在法律上應(yīng)對存入金融機(jī)構(gòu)的不法之財嚴(yán)格界定。無論腐敗分子如何通過多層次的復(fù)雜的金融交易，試圖掩蓋資金來源的非法性，無論這些錢財最終置于誰的名下，其非法性始終不變。禁止本國銀行在海外的“殼”銀行和實(shí)體中設(shè)立所謂代理賬戶，禁止經(jīng)紀(jì)商和交易商在國外的“殼”銀行開立賬戶，并利用賬戶間接向此類銀行提供銀行業(yè)服務(wù)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)這類“殼”銀行或公司經(jīng)常為洗錢及逃稅活動提供便利。

建立完備的技術(shù)支撐系統(tǒng)。只有各金融機(jī)構(gòu)的電腦聯(lián)網(wǎng)操作，腐敗分子的錢財錄入任一金融機(jī)構(gòu)，都難逃法眼。(點(diǎn)評者為王明高)