在新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)依法行政

曹康泰

化解社會(huì)矛盾糾紛是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。過多依賴事后補(bǔ)救、末端管理的方式來解決矛盾糾紛，容易陷入被動(dòng)、疲于應(yīng)付甚至惡性循環(huán)的困境。要實(shí)現(xiàn)以制度防糾紛于未起，以制度化矛盾于未發(fā)，即便出現(xiàn)了矛盾糾紛也能及時(shí)有效解決，就必須大力推進(jìn)依法行政、切實(shí)加強(qiáng)法治政府建設(shè)。

科學(xué)發(fā)展觀是我國(guó)法治政府建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。以科學(xué)發(fā)展現(xiàn)為指導(dǎo)，在新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政府法制工作的首要任務(wù)。

深刻認(rèn)識(shí)新形勢(shì)對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的新要求

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新目標(biāo)?？茖W(xué)發(fā)展觀作為法治政府建設(shè)的重要指導(dǎo)方針，它所蘊(yùn)涵的目標(biāo)與原則需要通過法治政府建設(shè)來實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，要求進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，革除各種不利于科學(xué)發(fā)展的制度、體制、機(jī)制弊端，使發(fā)展的活力競(jìng)相進(jìn)發(fā)、創(chuàng)新的源泉充分涌流?？茖W(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，要求完善以人為本、保障人權(quán)、公共服務(wù)等方面的法律制度并嚴(yán)格執(zhí)行，使人的尊嚴(yán)、價(jià)值和利益得到充分的法制保障?？茖W(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，要求以科學(xué)合理的制度、體制、機(jī)制促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面的協(xié)調(diào)，促進(jìn)速度與結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一?？茖W(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧，要求通過發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)布局、職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政支持、權(quán)責(zé)配置、獎(jiǎng)懲機(jī)制等一整套制度安排，來保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，保證個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的統(tǒng)籌兼顧。因此，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，必須大力推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府。

改革發(fā)展面臨的新形勢(shì)，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新課題。當(dāng)前，我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵階段。近一段時(shí)期以來，國(guó)際金融危機(jī)的不利影響日益顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境中不確定、不穩(wěn)定的因素明顯增多，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中也存在一些突出的矛盾和問題。為了更加自覺、更加主動(dòng)地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，積極審慎地解決新矛盾、破解新課題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府自身建設(shè)、提高駕馭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的能力，在改革開放的偉大實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的新要求，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新任務(wù)。發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制，是新時(shí)期黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的方針。改革開放30多年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視民主法制建設(shè)，大力推進(jìn)依法行政，為改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，提供了有力的法治保障。黨的十七大對(duì)全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家作出了新的部署，特別是把法治政府建設(shè)取得新成效作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求之一。各級(jí)政府必須適應(yīng)這種新形勢(shì)、新要求，進(jìn)一步加大推進(jìn)依法行政的力度，加快建設(shè)法治政府的步伐，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)創(chuàng)造更加良好的法治環(huán)境，提供更加有力的法治保障。

人民群眾民主法治意識(shí)日益提高，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新期待。隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)、全社會(huì)民主法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人民群眾對(duì)政府依法行政的關(guān)注也不斷深入，不僅關(guān)注政府是否履行了職責(zé)，而且關(guān)注政府是否依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)；不僅關(guān)注政府應(yīng)該做什么，而且關(guān)注政府不能做什么；不僅關(guān)注政府為什么這么做，而且關(guān)注政府憑什么這么做。這就迫切需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)依法科學(xué)民主決策，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督，提高依法行政的能力和水平，依法解決人民群眾的各種合理訴求。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府提出了新要求。發(fā)展是政績(jī)，穩(wěn)定也是政績(jī)。近年來，各級(jí)政府高度重視化解各類社會(huì)矛盾和糾紛，努力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，營(yíng)造了總體和諧的社會(huì)環(huán)境，取得了來之不易的可喜成就。但是，化解社會(huì)矛盾糾紛是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，舊的矛盾糾紛解決了，新的矛盾糾紛又會(huì)產(chǎn)生。我們以往基本上是依靠事后補(bǔ)救、末端管理的方式解決矛盾糾紛，這種方式今后仍然需要，但如果過多地依賴，很容易陷入被動(dòng)、疲于應(yīng)付甚至惡性循環(huán)的困境。實(shí)踐證明，只有大力推進(jìn)依法行政、切實(shí)加強(qiáng)法治政府建設(shè)，把法治作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的牢固基石，把以人為本、公平公正作為法治政府建設(shè)的核心，通過整體、全面、合理的制度安排，從源頭上有效預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛，才能實(shí)現(xiàn)以制度防糾紛于未起，以制度化矛盾于未發(fā)，即便出現(xiàn)了矛盾糾紛也能夠及時(shí)得到有效解決，進(jìn)而從根本上維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

準(zhǔn)確把握新形勢(shì)下法治政府建設(shè)中的幾個(gè)重要關(guān)系

近年來，圍繞建設(shè)一個(gè)什么樣的政府，我國(guó)各級(jí)政府和理論界進(jìn)行了深入探索，在法治政府之外，還先后提出了有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)。那么，這些概念之間是什么關(guān)系?我認(rèn)為，有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府都是法治政府的價(jià)值取向。法治政府必然是有限政府、責(zé)任政府、誠信政府、廉潔政府，而服務(wù)型政府與法治政府則相輔相成，具有密切關(guān)系。

法治政府的核心是政府必須嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序行使行政權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行有效調(diào)控、管理和服務(wù)。建設(shè)法治政府，要求各級(jí)政府行使權(quán)力于法有據(jù)、行使有規(guī)，既不越位、也不缺位。法治政府要求其職能與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相適應(yīng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制成為配置社會(huì)資源的基礎(chǔ)，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。這就要求正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，凡是人民群眾能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府在一般情況下不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行干預(yù)。因此，法治政府首先是有限政府。

法治政府意味著政府對(duì)權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)，真正成為對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政府。政府行使權(quán)力的過程，也是履行職能、承擔(dān)責(zé)任的過程。政府行使權(quán)力違法、超越權(quán)限或者不遵守法定程序，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，違法不作為也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；損害公民、法人和其他組織利益的，要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。建設(shè)法治政府，要求行政權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤，與利益徹底脫鉤；要求行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善，政府的層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督明顯加強(qiáng)，行政監(jiān)督效能顯著提高。因此，法治政府必然是責(zé)任政府。

信賴保護(hù)是行政法治的一項(xiàng)基拳原則，法治是政府誠信的本質(zhì)要求和根本保障。一個(gè)有誠信的政府要做到行政機(jī)關(guān)公布的信息全面、準(zhǔn)確、真實(shí)，制定的政策和發(fā)布的決定相對(duì)穩(wěn)定，并嚴(yán)格依法進(jìn)行管理。只有這樣，

政府的行為才能得到社會(huì)公眾的信任和認(rèn)可，這也是提高政府公信力和執(zhí)行力的關(guān)鍵。因此，法治政府必須是誠信政府。

廉潔是人民群眾對(duì)政府提出的基本要求，法治政府是實(shí)現(xiàn)政府廉潔的根本保證。建設(shè)法治政府，就是要通過制度建設(shè)，科學(xué)合理配置行政權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，從源頭上防止腐??；建立完善行政權(quán)力分解和制衡機(jī)制，保證行政權(quán)力的授予和運(yùn)行受到必要的監(jiān)督與制約，防止因權(quán)力過分集中導(dǎo)致濫用；保證行政權(quán)力的公開運(yùn)行，把行政權(quán)力的運(yùn)行置于全社會(huì)的監(jiān)督之下；建立健全包括行政問責(zé)制在內(nèi)的政府責(zé)任體系，防止權(quán)力“尋租”。因此，法治政府應(yīng)當(dāng)是廉潔政府。

服務(wù)型政府與法治政府各有特點(diǎn)，相輔相成。法治政府既體現(xiàn)了服務(wù)型政府的宗旨，又為服務(wù)型政府提供制度保證，二者的根本目標(biāo)是相同的，都是要加強(qiáng)政府自身建設(shè)，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀福利。服務(wù)型政府著重強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)，法治政府著重強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府行為，二者在理念上均來自“人民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”的思想，在規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)利方面取長(zhǎng)補(bǔ)短、剛?cè)峄?dòng)。法治政府的公平、公開、公正、信賴保護(hù)、程序正當(dāng)?shù)仍瓌t，也是建設(shè)服務(wù)型政府必須遵循的基本原則。

在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府

大力提高公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力。推進(jìn)依法行政關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在增強(qiáng)公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力。公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力，在一定程度上決定著一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門依法行政的整體水平。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全制度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政知識(shí)的教育培訓(xùn)。要抓緊建立完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，組織領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)依法行政知識(shí)；建立健全行政執(zhí)法人員法律知識(shí)培訓(xùn)制度，定期對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)輪訓(xùn)；逐步增加法律知識(shí)在公務(wù)員錄用考試中的比重，從源頭上提高公務(wù)員隊(duì)伍整體的法律素質(zhì)。

建立健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策的制度和機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。要準(zhǔn)確界定上下級(jí)政府、政府與部門的決策權(quán)限；完善行政決策程序，除緊急情況外，在作出決策前必須經(jīng)過聽取意見、專家論證、合法性審查三個(gè)環(huán)節(jié)；建立決策反饋制度，重要決策實(shí)施后，應(yīng)當(dāng)跟蹤了解實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正決策存在的問題；健全決策責(zé)任追究制度，對(duì)因超出決策權(quán)限、違反決策程序造成決策失誤，給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害的，依法追究直接責(zé)任人員的責(zé)任；繼續(xù)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局，突出重點(diǎn)、分清緩急，進(jìn)一步改進(jìn)立法調(diào)研方式，擴(kuò)大公眾有序參與政府立法的渠道，提高制度建設(shè)質(zhì)量，著力構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的制度、體制、機(jī)制。

嚴(yán)格實(shí)施行政許可法、深化行政審批制度改革，全面貫徹政府信息公開條例、推進(jìn)政務(wù)公開。要嚴(yán)格實(shí)施行政許可法，特別是要進(jìn)一步嚴(yán)格行政許可的設(shè)定，對(duì)違法設(shè)定、實(shí)施行政許可的，要堅(jiān)決依法追究有關(guān)人員的責(zé)任；繼續(xù)深化行政審批制度改革，嚴(yán)格規(guī)范行政審批程序，進(jìn)一步集中清理行政審批事項(xiàng)，逐步推動(dòng)相對(duì)集中行政許可權(quán)工作；全面貫徹實(shí)施政府信息公開條例，不斷拓展信息公開渠道，提升公開層次，增加公開內(nèi)容，積極創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地了解政府、監(jiān)督政府。

完善行政執(zhí)法體制，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為。要進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作，不斷擴(kuò)大相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的范圍；深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保行政機(jī)關(guān)工作人員按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)；探索行政裁量基準(zhǔn)制度，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化、量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布；完善公共財(cái)政體制，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，確保權(quán)力與利益徹底脫鉤、權(quán)力與責(zé)任真正掛鉤；加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法人員依法行政等方面知識(shí)的培訓(xùn)，健全行政執(zhí)法人員資格制度和行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，完善紀(jì)律約束機(jī)制，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

完善法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查制度，改革行政復(fù)議體制，切實(shí)加強(qiáng)行政監(jiān)督。要進(jìn)一步建立健全法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案通報(bào)和責(zé)任制度，以及公民、法人和其他組織提出審查建議的受理制度；加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的審查，重點(diǎn)審查違法設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰的問題，對(duì)違法的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件要堅(jiān)決予以糾正；全面落實(shí)“四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查制度，對(duì)涉及企業(yè)和個(gè)人權(quán)益的重要規(guī)范性文件還應(yīng)當(dāng)實(shí)行事前合法性審查，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查通過的，不得發(fā)布實(shí)施。

要逐步改革行政復(fù)議體制，重點(diǎn)圍繞行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位、職責(zé)范圍、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、工作規(guī)則等問題進(jìn)行探索；暢通行政復(fù)議渠道，著力完善案件辦理的具體規(guī)則和制度，全面落實(shí)行政復(fù)議意見書和建議書制度；加強(qiáng)行政復(fù)議隊(duì)伍特別是市縣行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，建立健全行政復(fù)議人員資格制度，切實(shí)解決一些基層政府行政復(fù)議人員不足、能力偏低的問題。

研究制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，全面推行依法行政檢查、考核與報(bào)告制度。要抓緊研究制定法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，并以此作為檢查、考核各級(jí)政府推進(jìn)法治政府建設(shè)成效的基本依據(jù)；各級(jí)政府要逐步建立依法行政督促檢查和實(shí)績(jī)考核制度，對(duì)照法治政府建設(shè)指標(biāo)體系設(shè)定的各項(xiàng)指標(biāo)，定期督促檢查本級(jí)政府各部門和下級(jí)政府推進(jìn)依法行政工作，并把依法行政考核結(jié)果與干部的獎(jiǎng)勵(lì)懲處和任免掛鉤；縣級(jí)以上地方政府每年要向本級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告本地區(qū)推進(jìn)依法行政的進(jìn)展情況，政府部門每年要向本級(jí)政府和上級(jí)政府相應(yīng)部門報(bào)告本部門依法行政的情況；縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)定期召開依法行政工作會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問題，部署工作。