加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的思考

鄔　躍　樊　穎

一、農(nóng)村教師隊(duì)伍存在的突出困難和問題

近年來，我國農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)取得積極進(jìn)展。2006年，全國普通中小學(xué)專任教師1043.82萬人，其中農(nóng)村教師514.73萬人，占49.31%。教師隊(duì)伍整體素質(zhì)有較大提高。農(nóng)村小學(xué)、初中、高中專任教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到98.43%、94.80%、75.86%。農(nóng)村小學(xué)專任教師具有專科以上學(xué)歷的占53.6l%，農(nóng)村初中專任教師具有本科學(xué)歷的占29.97%，農(nóng)村高中專任教師具有研究生學(xué)歷的占0.66%。隨著對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入力度的加大，農(nóng)村教師的工資得到了有效保障，教師地位明顯提高，教師職業(yè)吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)。

但是，在新形勢(shì)下農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)仍面臨著一些突出問題和矛盾。目前，農(nóng)村義務(wù)教育階段教師隊(duì)伍仍然是整個(gè)中小學(xué)教師隊(duì)伍中最為薄弱的環(huán)節(jié)。數(shù)量不足、素質(zhì)偏低等問題仍十分突出，嚴(yán)重制約著教師隊(duì)伍的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)和農(nóng)村教育質(zhì)量水平的提高。

（一）農(nóng)村學(xué)校合格教師缺乏，難以滿足農(nóng)村義務(wù)教育的基本需要

從國家核定的編制標(biāo)準(zhǔn)看，全國農(nóng)村小學(xué)教師還略微超編，初中教師基本持平。但實(shí)際上，即使是在不考慮教師素質(zhì)水平情況，僅僅從數(shù)量上來看，農(nóng)村學(xué)校合格教師數(shù)量難以滿足農(nóng)村學(xué)校教學(xué)需要，若考慮推進(jìn)素質(zhì)教育小班化教學(xué)，則農(nóng)村學(xué)校合格教師缺口就更大。尤其是部分學(xué)科，如外語、信息技術(shù)、音樂、體育、美術(shù)教師短缺嚴(yán)重。據(jù)九江市調(diào)查，22個(gè)鄉(xiāng)的138處村小和教學(xué)點(diǎn)僅有4處開設(shè)了英語、音樂、體育課程，沒有一處開設(shè)美術(shù)、信息技術(shù)課程。

目前農(nóng)村學(xué)校嚴(yán)重存在的不缺編但缺人現(xiàn)象，主要原因有：①國家出臺(tái)的指導(dǎo)性編制標(biāo)準(zhǔn)偏緊。沒有充分考慮農(nóng)村地區(qū)學(xué)校分散、規(guī)模較小的實(shí)際情況，農(nóng)村學(xué)校編制標(biāo)準(zhǔn)比城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)低。而各省制定的具體編制標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)比國家指導(dǎo)性編制標(biāo)準(zhǔn)更低，另外加上生源變化以及新課程改革科目的調(diào)整等因素，則按現(xiàn)有編制標(biāo)準(zhǔn)配備教師難以滿足開齊各類課程的基本需要。②農(nóng)村教師編制被占嚴(yán)重?？h、鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)尤其是機(jī)構(gòu)改革后常常以借調(diào)等形式，長(zhǎng)期借用教師，或者是把學(xué)校作為機(jī)關(guān)人員分流的渠道。大多數(shù)縣教研室、電大工作站等單位使用中小學(xué)編制，統(tǒng)計(jì)在中小學(xué)教職工人數(shù)之中，這些都變相占用了教師編制。③農(nóng)村教師向城市、縣鎮(zhèn)大量流動(dòng)。由于城鄉(xiāng)差距原因，農(nóng)村教師向城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。據(jù)抽樣調(diào)查，一些地方農(nóng)村骨干教師和學(xué)科帶頭人的流失率平均約10%，有的地方高達(dá)20%。④合格教師補(bǔ)充困難。一些地方縣級(jí)財(cái)政困難，教師工資占當(dāng)?shù)刎?cái)政供養(yǎng)人口的基數(shù)較大，支付教師工資的財(cái)政壓力較重，保障現(xiàn)有教師的工資都很困難，更談不上農(nóng)村教師的補(bǔ)充。不少困難地區(qū)長(zhǎng)期不補(bǔ)充正式公辦教師。另外，農(nóng)村學(xué)校用人制度存在一些問題，農(nóng)村學(xué)校在用人上缺乏自主性，農(nóng)村學(xué)校沉淀了大批頂編不頂崗、頂崗不頂用而又動(dòng)不了、流不出的人員。

（二）農(nóng)村教師整體素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要

農(nóng)村中小學(xué)教師整體素質(zhì)水平偏低。盡管農(nóng)村中小學(xué)教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率逐年不斷提升，但到2006年，農(nóng)村教師中仍有16.41萬名未達(dá)到國家規(guī)定合格學(xué)歷，全國42.75萬名代課人員中有29.34萬人（占68.63%）分布在農(nóng)村學(xué)校。同時(shí)，相當(dāng)比例的農(nóng)村小學(xué)教師是由民辦教師轉(zhuǎn)正而來，還有農(nóng)村教師拔高使用現(xiàn)象嚴(yán)重，初中從小學(xué)選拔，高中從初中選拔，層層拔高使用。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)村地區(qū)拔高使用的教師約占30%左右。另外，農(nóng)村教師學(xué)非所教，專業(yè)不對(duì)口的現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)對(duì)湖南省農(nóng)村教師的調(diào)查，44名初中地理教師中，原來所學(xué)專業(yè)是地理專業(yè)的只有3人。56名初中英語教師中，原來學(xué)英語專業(yè)的只有12人。

農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)失衡。不少農(nóng)村地區(qū)學(xué)校出現(xiàn)“爺爺奶奶教小學(xué)、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”的現(xiàn)象。尤其是農(nóng)村小學(xué)教師年齡老化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村學(xué)校51歲以上教師比例接近20%。農(nóng)村小學(xué)和初中教師中高級(jí)職稱比例偏低，初中尤為突出。2006年，農(nóng)村小學(xué)中高級(jí)教師所占比例為42.70%，農(nóng)村初中中高級(jí)職稱教師所占比例為39.8%，分別比城市低10.31和20.98個(gè)百分點(diǎn)。全國縣以下普通中小學(xué)特級(jí)教師僅5000多人，平均每縣僅2人。

（三）教師管理體制相對(duì)滯后，統(tǒng)籌管理教師職能難以落實(shí)到位

2001年，國務(wù)院確定基礎(chǔ)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制。總體上看，各地已基本把教師的管理權(quán)限從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)上收到縣一級(jí)，但由于多方面的原因，新體制的運(yùn)行仍處在磨合之中，教師管理”以縣為主”的體制優(yōu)勢(shì)還有待進(jìn)一步發(fā)揮。一是縣級(jí)相關(guān)部門在教師管理工作中的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，職責(zé)不清，新體制的合力尚未有效形成，縣級(jí)教育行政部門統(tǒng)籌管理教師的職責(zé)沒有完全落實(shí)到位，教師管理體制總體相對(duì)滯后。二是有些地方，教師工資雖然由縣里統(tǒng)發(fā)，但經(jīng)費(fèi)還是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不相同。這使得難以在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、超編學(xué)校與缺編學(xué)校之間統(tǒng)籌調(diào)配教師資源。三是縣級(jí)政府統(tǒng)籌教師管理的工作較為粗放。缺乏合理規(guī)劃，又常常囿于編制問題、財(cái)政困難以及地區(qū)、部門局部利益等因素，影響新體制優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

（四）農(nóng)村教師的工資福利待遇偏低，難以吸引和留住優(yōu)秀人才

盡管在國家政策規(guī)定上，農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)教師與城鎮(zhèn)地區(qū)教師執(zhí)行相同的工資標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上城鄉(xiāng)之間教師待遇上還存在較大差距。在一些地區(qū)，地方出臺(tái)的津貼補(bǔ)貼沒有統(tǒng)一納入財(cái)政保障范圍，農(nóng)村中小學(xué)教師的地方津貼補(bǔ)貼難以落實(shí)。隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的建立，農(nóng)村教師津貼補(bǔ)貼籌措途徑上的矛盾變得更加突出。據(jù)稅費(fèi)改革前三年各地實(shí)際收取的農(nóng)村教育費(fèi)附加和集資的平均數(shù)計(jì)算，稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育顯性缺口約為183.82億元。其次，農(nóng)村中小學(xué)教師社會(huì)保障水平偏低，也是導(dǎo)致一些地方農(nóng)村教師實(shí)際待遇偏低的一個(gè)重要原因。目前有90%以上的縣已經(jīng)實(shí)行了基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但真正建立農(nóng)村教師基本醫(yī)療保障制度的仍限于少數(shù)地方。

農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)中存在問題是經(jīng)過若干年的發(fā)展衍變，在多方面因素交織作用下逐步積淀形成的。

二、推進(jìn)制度創(chuàng)新，用制度保障農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)

當(dāng)前農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在的問題，急需采取有力措施予以加強(qiáng)和改進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上看，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，建立待遇合適、保障有力，同時(shí)又要求較高、管理規(guī)范、相對(duì)穩(wěn)定而又合理流動(dòng)的農(nóng)村教師管理體制。具體舉措上，提高入職門檻，優(yōu)化現(xiàn)有人員，提高福利待遇，加強(qiáng)在崗培訓(xùn)。

（一）改革完善教育投入體制，加大農(nóng)村教育的投入

我國實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。這種管理體制明確了各級(jí)政府保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任，但是，這種投入體制的落腳點(diǎn)是縣級(jí)財(cái)政，對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)來說具有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性，但對(duì)于中部和西部地區(qū)來說，不僅相當(dāng)多的縣級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)，即使一些地（市）級(jí)財(cái)政也不能保證農(nóng)村義務(wù)教育的投入。建議進(jìn)一步改革與完善農(nóng)村教育投入體制，實(shí)行義務(wù)教育以省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)為主，省級(jí)政府承擔(dān)均衡省內(nèi)縣級(jí)間財(cái)政能力的責(zé)任，中央政府承擔(dān)均衡省級(jí)間財(cái)政能力的責(zé)任。同時(shí)，加大中央財(cái)政投入義務(wù)教育責(zé)任，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改變目前只存在單一的救急性質(zhì)的一次性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的狀態(tài)。

（二）加強(qiáng)教師管理制度改革，逐步提高農(nóng)村教師待遇

改革教師管理包括理順部門間職能分工和加強(qiáng)內(nèi)部自身管理，外部主要是進(jìn)一步理順教育與人事、編制等部門間管理教育事業(yè)的職責(zé)分工；內(nèi)部主要是進(jìn)一步深化教育人事制度改革。一是全面實(shí)施教師資格制度，提高教師入職門檻。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，把中小學(xué)教師的最低學(xué)歷要求定為大學(xué)本科學(xué)歷、具有學(xué)士學(xué)位。二是推行教師聘任制和校長(zhǎng)聘任制，逐步全面在中小學(xué)校推行教師聘任制。另外，當(dāng)前把實(shí)施教師聘任工作與優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)相結(jié)合，逐步清退代課人員和各類“占編不在崗”人員，分流退養(yǎng)一批年齡偏大“民轉(zhuǎn)公”教師，辭退不合格教師。三是完善工資福利保障制度，逐步提高農(nóng)村教師待遇。根據(jù)實(shí)際情況，在工資上實(shí)行農(nóng)村教師津貼、補(bǔ)貼政策；在職稱評(píng)定上適當(dāng)增加農(nóng)村教師高級(jí)職稱的名額，改善農(nóng)村教師的職稱結(jié)構(gòu)；逐步建立農(nóng)村教師的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等保障體系。有條件的地區(qū)，可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立起教師農(nóng)村服務(wù)年限累計(jì)制度，將教師在農(nóng)村服務(wù)的年限換算成一定的補(bǔ)貼系數(shù)，等到教師退休時(shí)，依據(jù)教師在農(nóng)村工作的補(bǔ)貼系數(shù)確定教師的退休工資，以此吸引教師在農(nóng)村任教。

（三）建立有效機(jī)制，吸引優(yōu)秀人才從事農(nóng)村教育工作

大力推進(jìn)師范生免費(fèi)教育。在部屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育試點(diǎn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大到在所有省屬師范大學(xué)實(shí)行師范生免費(fèi)教育，免費(fèi)教育師范生在校學(xué)習(xí)期間免除學(xué)費(fèi)，免繳住宿費(fèi)，并補(bǔ)助生活費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由中央和省級(jí)財(cái)政分擔(dān)。免費(fèi)教育師范生畢業(yè)后從事中小學(xué)教育十年以上，其中到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校任教服務(wù)二年。

實(shí)行城鄉(xiāng)教師交流工作制度。借鑒日本、韓國等國家的教師定期流動(dòng)制，公辦基礎(chǔ)教育學(xué)校教師定期跨校流動(dòng)。教師定期流動(dòng)對(duì)合理配置教師資源，積累工作經(jīng)驗(yàn)，提高教師素質(zhì)，保持教育均衡發(fā)展等能起到積極作用，尤其是對(duì)改善農(nóng)村偏遠(yuǎn)薄弱學(xué)校狀況，提高農(nóng)村教師素質(zhì)水平的作用更為顯著。

建立農(nóng)村教師特殊崗位津貼制度，加大農(nóng)村教師的補(bǔ)助力度。完善農(nóng)村教師表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)在農(nóng)村學(xué)校工作滿40年（女教師35年）的優(yōu)秀教師頒發(fā)”人民教師”勛章，發(fā)放一次性獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)享受國家級(jí)勞動(dòng)模范待遇，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才長(zhǎng)期服務(wù)農(nóng)村教育工作。

（四）建立農(nóng)村教師培訓(xùn)體系，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高能力和水平

多渠道建構(gòu)農(nóng)村教師培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教師培訓(xùn)由學(xué)歷提高向業(yè)務(wù)提升轉(zhuǎn)變。充分利用遠(yuǎn)程教育資源，開通農(nóng)村教師遠(yuǎn)程教育（下轉(zhuǎn)第39頁）（上接第37頁）培訓(xùn)途徑。建構(gòu)和完善農(nóng)村教師培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)村縣、鄉(xiāng)兩級(jí)教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作能力建設(shè)，服務(wù)于農(nóng)村教師就地培訓(xùn)學(xué)習(xí)。支持高等師范院校教育科研部門參與中小學(xué)教師繼續(xù)教育的研究和指導(dǎo)工作。建立合理的農(nóng)村教師培訓(xùn)成本負(fù)擔(dān)機(jī)制。加大培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入，把農(nóng)村教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算范圍。

（宋時(shí)春摘自《內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（教育科學(xué)版），2008年第2期，有刪略。中央教育科學(xué)研究所供稿。）