中國民族自治地方立法資源之現(xiàn)狀

郭志鋒 張紅娜

摘要中國民族自治地方是貧困人口比較集中的地方?，F(xiàn)如今,民族自治地方面臨的問題是少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟(jì)和文化上的發(fā)展。本文指出要促進(jìn)民族自治地方的發(fā)展,優(yōu)化民族自治地方的法治環(huán)境是關(guān)鍵,而探求民族自治地方可資利用的立法資源卻是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞立法資源制度資源信息資源法律實(shí)踐

中圖分類號:D927文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-346-01

中國民族自治地方是中國農(nóng)村貧困人口集中分布的地區(qū),那里自然生態(tài)環(huán)境惡劣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會發(fā)展機(jī)制發(fā)育不全、歷來是中國農(nóng)村反貧戰(zhàn)略的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下加快民族自治地方諸多方面,特別是經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展,在民族自治地方建立一套有效的法律保障機(jī)制顯得尤為重要。而要建立這樣一套法律保障機(jī)制,立法就要先行。民族自治地方的立法除了享有國家賦予的特定立法自治權(quán)外,還擁有民族自治地方特有的政策、制度、精神、信息和法律實(shí)踐資源。

一、中國民族自治地方立法資源的政策取向

政策是有黨組織和政府機(jī)關(guān)制定,規(guī)定某一方面的最一般原則,有指導(dǎo)性和指示性。列寧曾說過:“法律是一種政治措施,是一種政策?！敝袊且粋€的民族的國家,為了加強(qiáng)各民族團(tuán)結(jié)、友愛、互助的,中國政府必須重視調(diào)整對貧困民族自治地方的發(fā)展政策。改革開放以來,我國在民族自治地方先后實(shí)施了一系列旨在發(fā)展民族經(jīng)濟(jì),促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的政策,主要有民族區(qū)域自治政策、民族平等團(tuán)結(jié)政策、培養(yǎng)民族干部政策、發(fā)展民族教育政策、發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援政策、金融優(yōu)惠政策等等。我國目前實(shí)施的西部大開發(fā)政策就是其中之一。中國的西部包括了全國所有的少數(shù)民族省區(qū),進(jìn)行西部大開發(fā)實(shí)質(zhì)是民族自治地方的大開發(fā),是國家整體富強(qiáng)特別是民族自治地方經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展的一個戰(zhàn)略性政策措施,理應(yīng)將其從黨的意志上升為國家的意志。因此,將國家開發(fā)西部的政策法律化,變國家對西部地區(qū)的政策優(yōu)惠為法律優(yōu)惠,以立法手段轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以行政命令手段進(jìn)行開發(fā)的習(xí)慣,這是西部民族地區(qū)在市場經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展的正確出路。而發(fā)展不平衡并非中國獨(dú)有,許多國家都曾碰到過。盡管這些國家的自然條件和社會、歷史、文化背景差異很大,我們也可以汲取許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比如,美國在開發(fā)西部的過程中,除了聯(lián)邦政府采取了大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付政策外,州、縣等地方政府具有相當(dāng)大的靈活的自主權(quán),因時(shí)因地地制定包括稅收減免、人力培訓(xùn)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等多方面的優(yōu)惠政策,很大程度上吸引了企業(yè)的進(jìn)入,鞏固了美國西部開發(fā)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從美國的經(jīng)驗(yàn)我們可知,其成功的關(guān)鍵一環(huán)在于國家、政府對地方的放權(quán)。我國政府一旦借鑒了外國的政策,將其合理的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈恼叽胧?那么民族地方就可以在享有較大自主權(quán)的前提下,以國家的政策特別是國家的大政方針作為其立法的有利資源,制定適合于該地方的政策、法律,為民族地方的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)提供良好的法律保障機(jī)制。

二、中國民族自治地方立法資源的制度影響

制度是直接或通過影響人們的價(jià)值取向間接地規(guī)制或約束人們行為的社會交往規(guī)則。憲法是我國的根本大法,憲法第四條第二款規(guī)定:‘國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要,幫助少數(shù)民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展”;第一百一十六條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例”。此外,《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《地方人大組織法》對民族自治立法也做了明確具體的規(guī)定。從上述所引用的條款可以看出,國家的法律對民族自治地方立法是極其重視的。此外,內(nèi)存于民族自治地方調(diào)整其內(nèi)部秩序的規(guī)范,大多雖未以成文的形式表現(xiàn)出來,但對民族自治地方立法的協(xié)調(diào)作用是不可忽視的。盡管它們并不是嚴(yán)格意義上的法律,但它們卻常常模仿或分享了國家法律的機(jī)構(gòu)行使和符號形式;而另一方面,它們也會影響制定法的結(jié)構(gòu)形式和運(yùn)作方式。民族自治地方作為一個不同于其他社會的一個相對獨(dú)立體,由于其封閉的地理環(huán)境造成了一套約束其行為的規(guī)范,它表現(xiàn)為民族自治地方的“鄉(xiāng)例”、“俗例”、“鄉(xiāng)規(guī)”、“土例”等。在民族地方進(jìn)行立法的時(shí)候,不得不考慮到內(nèi)存于民族自治地方公認(rèn)的行為規(guī)范、行為模式和法律觀,這些東西,盡管從某種特定的法律定義出發(fā)可以否認(rèn)其是一種法律,然而無法否認(rèn)的是,與這種制度和文化有聯(lián)系的觀念和行為方式仍深刻地存在中國社會中,規(guī)范著中國社會的秩序,影響著影響中國農(nóng)村社會生活,特別是民族自治地方生活的有效性。

三、民族自治地方立法中信息資源的利用

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使了信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)。各民族自治地方可獲取的信息資源主要是國家對內(nèi)對外的行為信息、其他民族自治地方依據(jù)社會發(fā)展而做出的創(chuàng)造性立法的寶貴經(jīng)驗(yàn)以及國外、國際立法的適度參考。正如我國加入WTO的信息一樣。按照中國加入世界貿(mào)易組織時(shí)的承諾,只要中國加入這個世界上最大的經(jīng)濟(jì)組織,就必須認(rèn)同并接受它的法律規(guī)則。中國的入世,必將帶來與國際關(guān)系的密切化,民族自治地方在立法時(shí)也應(yīng)該參照該組織的法律規(guī)則,及時(shí)補(bǔ)充其原有的地方立法原則,讓地方立法國際化以適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢。民族自治地方立法應(yīng)該大膽引用我國加入的世貿(mào)公約中有關(guān)人權(quán)理念的相關(guān)內(nèi)容,使平等待遇原則和不歧視原則的國際人權(quán)理念成為保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利的屏障。在借鑒國內(nèi)國外及國際的立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)注意以下使用原則:首先,對外來的資源應(yīng)根據(jù)本地方特點(diǎn)有選擇的取舍,應(yīng)注意信息資源的時(shí)效性;其次,注意信息的內(nèi)涵性利用原則,善于從信息表面現(xiàn)象中分析尋覓具有內(nèi)在使用價(jià)值的信息,對外國立法信息的借鑒主要是具有國際價(jià)值取向的法律理念、法律規(guī)則、法律組織、法律運(yùn)行方式、法律技術(shù)等;再次,注意采用的信息的可操作性;最后,民族自治地方立法應(yīng)體現(xiàn)地方特色和民族特色。

四、民族自治地方法律實(shí)踐的價(jià)值資源

國家對民族自治地方政策的優(yōu)惠,吸引了眾多的投資者,他們帶來了大量的資金和先進(jìn)的技術(shù),及開發(fā)民族自治地方的一整套成熟的計(jì)劃。但是,他們帶來希望的同時(shí)也帶來了一些規(guī)避法律的行為。由于國家法律還沒有來得及做細(xì)致的規(guī)定,這些行為導(dǎo)致法律出現(xiàn)了漏洞。再加之國家法律具有一定的穩(wěn)定性,法律的修改需要經(jīng)過一系列從草擬到審批的程序,具有一定的滯后性,以致無法及時(shí)的制止破壞行為的發(fā)生。而民族自治地方的立法卻可以禰補(bǔ)這一“過失”。民族自治地方在不違背一般民族立法原則的前提下可以制定單行條例等形式對這類行為進(jìn)行有效規(guī)制。立法不僅要為民族自治地方服務(wù),也負(fù)有為國家的民族立法提供實(shí)踐先導(dǎo)的義務(wù)。民族自治地方立法只有充分利用好這一立法資源,才會制定出貼近民族生活,反映民族特征的民族法律、法規(guī)。

從以上的分析可以看到,我國民族自治地方可資利用的立法資源是豐富的,問題的關(guān)鍵在于對上述資源的充分把握和操作上。也許這個過程是長期的,但卻是可行的。