居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀及發(fā)展

徐林玲

摘要中國已經(jīng)進入老齡化社會這一事實勿容置疑。在探索解決養(yǎng)老問題的道路時,一條新型養(yǎng)老方式——“居家養(yǎng)老”引起了社會各界的關(guān)注。本文對居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀作了簡要描述,并對其中出現(xiàn)的資源整合、資金來源、人員短缺等問題進行了分析,并提出了相關(guān)措施。

關(guān)鍵詞居家養(yǎng)老老年服務(wù)老齡化

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-216-02

人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變的必然過程。九年前,當(dāng)我們迎來世界人口60億重要時刻的時侯,中國人口也悄然步入了老年型社會。全國 1%人口抽樣調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果顯示,截至到2005年底,我國60歲及以上人口為14408萬人。65歲及以上老年人口首次超過一億,達到10045萬人,占全國總?cè)丝诘?.69%。預(yù)計到 2035年,全國老年人口將達到 2.91億,約占總?cè)丝诘?20.13%。此外,我國老年人口中的高齡化趨勢也越來越顯著。80歲及以上的高齡老人達231339人,占總?cè)丝诘?.36%。因而,發(fā)展適合現(xiàn)階段我國國情的養(yǎng)老方式迫在眉睫。在眾多養(yǎng)老方式中,居家養(yǎng)老由于其獨到的優(yōu)勢而不斷被人們認識并接受,正逐漸成為一條符合我國國情和社會發(fā)展趨勢的養(yǎng)老新模式。

一、居家養(yǎng)老概述

居家養(yǎng)老,是指老年人居住在家中,享受社區(qū)提供的各種老年服務(wù)。這是一種“以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍、以養(yǎng)老制度為保障”的新型養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老是一條適合中國的新型養(yǎng)老方式。一方面,將養(yǎng)老的場所由機構(gòu)轉(zhuǎn)移到家庭,符合中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念。一直以來,中國的養(yǎng)老強調(diào)家庭的責(zé)任,家庭的晚輩完全承擔(dān)著贍養(yǎng)和扶養(yǎng)長輩的義務(wù)。居家養(yǎng)老有利于繼承和發(fā)揚這一傳統(tǒng)。另一方面,隨著生活節(jié)奏加快,社會競爭壓力日益激烈,勞動強度增加,成年子女往往沒有充足的時間、精力照顧年邁的老人。家庭養(yǎng)老功能的弱化亟需我們尋找積極有效的養(yǎng)老方式。機構(gòu)養(yǎng)老雖能使老人得到較為集中的照顧,但投資大、收費高限制了現(xiàn)階段養(yǎng)老機構(gòu)在我國的大量新建。居家養(yǎng)老作為一種新的選擇,緩解了現(xiàn)實的沉重壓力。

2002年9月,大連市沙河口區(qū)中山公園街道,在全國首先創(chuàng)辦了“居家養(yǎng)老院”。由于居家養(yǎng)老費用低、服務(wù)周到、家庭氛圍濃、適合老人生活習(xí)慣、符合中國國情,受到了國內(nèi)和國際社會的關(guān)注。鑒于大連市的成功經(jīng)驗,全國各省市也相繼展開“居家養(yǎng)老”試點。上海市在2003年已初步形成了居家養(yǎng)老的社會化工作網(wǎng)絡(luò),并在不斷深化居家養(yǎng)老服務(wù)。北方的吉林省,則開始擬定在今年在農(nóng)村開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的試點。在全國轟轟烈烈的試點熱潮下,中央政府也在大連、南京等地相繼舉辦了一些經(jīng)驗交流活動,支持并鼓勵發(fā)展居家養(yǎng)老事業(yè)。居家養(yǎng)老在發(fā)展過程中不斷融合各地區(qū)的特色,如大連市的“貨幣化”養(yǎng)老、上海市的“項目化、集約化”路徑;南京市的以“民間組織為載體”的模式。不可否認,這些具體的類型之間存在這差別,但它們的基礎(chǔ)都是在家養(yǎng)老,都依托于社區(qū)提供的福利服務(wù)。以下,筆者對南京市居家養(yǎng)老服務(wù)體系予以解析。

二、南京市居家養(yǎng)老體系

早在2003年,南京市就開始在鼓樓區(qū)進行“住在家里,我來幫你”的居家養(yǎng)老試點。目前,居家養(yǎng)老已拓展、延伸到郊區(qū)、縣農(nóng)村的高齡獨居老人。南京市的居家養(yǎng)老服務(wù)體系中,政府處于主導(dǎo)地位,在為老人的服務(wù)買單的同時,還不斷引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。以民營組織為代表的服務(wù)團體根據(jù)社區(qū)老年的特殊需要,提供各種老年服務(wù)。養(yǎng)護員、社會志愿者等服務(wù)人員則直接面對老年群體,具體實施服務(wù)。在此過程中,政府或政府、民營組織外的第三方對服務(wù)的過程和效果予以監(jiān)督。

(一)政府責(zé)任的歸位

養(yǎng)老事業(yè)是一項關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定、和諧的重大課題,它首先需要來自政府部門的推動與扶持。在居家服務(wù)體系中,南京市采取公共財政購買服務(wù)的方式,為符合條件的老年人買單。市級財政按全市60歲以上獨居老人數(shù)每人每年60元安排專項經(jīng)費,用于購買特困獨居老人居家養(yǎng)老服務(wù)和社會救助①。白下、秦淮區(qū)還通過直接出資的形式,創(chuàng)辦區(qū)級居家養(yǎng)老中心,推出“老年互助組”、“家庭養(yǎng)老院”等服務(wù)平臺,建立長期探訪老人、醫(yī)療康復(fù)、安全守望等全方位的無償居家養(yǎng)老服務(wù)。政策的出臺能夠體現(xiàn)政府對此的關(guān)注,它是居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的有利后盾。2006年至今,南京市出臺《關(guān)于動員社會加快發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的意見》、《關(guān)于為全市城鄉(xiāng)獨居老人提供社會化服務(wù)的實施意見》等政策,以規(guī)章制度形式規(guī)范了居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

(二)民營組織參與運作

南京模式最大的特色在于民營資本的參與,區(qū)別于以盈利為目的的私營組織運作。具體操作過程為:由各區(qū)進行招標,中標的組織提供具體服務(wù),全部進行市場化運作。民營組織提供的社區(qū)服務(wù)項目繁多,涉及到社區(qū)老人需求的方方面面。據(jù)筆者對“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”(該中心承接鼓樓區(qū)民政局“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”項目)的了解,其提供服務(wù)內(nèi)容包括個人照料、護理、康復(fù)訓(xùn)練、膳食、護老者支援、輔導(dǎo)及轉(zhuǎn)介服務(wù)、社交及康樂活動七個方面,共20余項。這其中包括了政府購買的部分,其余是中心根據(jù)老人的實際需要開辦的服務(wù)。社區(qū)中心提供的有償服務(wù)不斷得以發(fā)展,有償服務(wù)的時間已經(jīng)遠超出政府購買服務(wù)的時間。另外,對服務(wù)的形式、服務(wù)的時間等中心也有具體而明確的規(guī)定,形成一套專門的居家養(yǎng)老服務(wù)管理方法。在政府的政策、財政等扶持之下,民營組織開展養(yǎng)老服務(wù)的積極性得到激發(fā)。

(三)社區(qū)工作人員服務(wù)

在社區(qū)直接提供服務(wù)的人員有兩類:一是機構(gòu)工作人員。在“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”,工作人員大多數(shù)來自各個社區(qū)的下崗、失業(yè)人員,經(jīng)過專門的家庭服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn),取得勞動部門頒發(fā)的上崗證書,成為合格的養(yǎng)護員,進而加入“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”的大家庭當(dāng)中。如今,這支由270名下崗職工組成的服務(wù)隊伍中,95%的人獲得了專業(yè)資格證書。同時,每個月的最后一個周末,該中心組織學(xué)員回來活動,互相交流經(jīng)驗。二是社會志愿者。志愿者為南京市居家養(yǎng)老服務(wù)添加了活力,它是居家養(yǎng)老走向社會化不可缺少的部分。一些社區(qū)整合和充分利用社區(qū)內(nèi)資源,通過宣傳與招募組建了一支支由社區(qū)工作人員、社區(qū)居民、學(xué)生等多個群體組成的助老志愿者服務(wù)隊伍,為社區(qū)老人開展服務(wù)。這些助老志愿者無償為老人提供服務(wù),主要包括:上門看望或打電話給老人、為老人提供精神慰藉服務(wù)、幫助老人做力所能及的事等等。

(四)老年人享受服務(wù)

面對老年人口的不斷增多,政府正在降低買單服務(wù)的老年人的門檻。在六城區(qū)全面推進居家服務(wù)的階段,政府規(guī)定凡戶籍且居住在上述6區(qū)、年齡在80周歲以上,享受低保及低保邊緣的獨居老人,都可以享受由政府出資的養(yǎng)老服務(wù)。之后,各區(qū)漸漸開始放寬享受服務(wù)的年齡等的限制,如鼓樓區(qū)把低保對象及低保邊緣1.5倍以內(nèi)的老人放寬到低保收入兩倍以內(nèi),一些空巢老人、困難老人也能夠享受到居家服務(wù);玄武區(qū)已將80歲以上的獨居老人放寬到70歲以上的獨居老人。符合相關(guān)條件的老人就可以享受到政府提供的免費服務(wù)。老年人也可以根據(jù)自己的經(jīng)濟、家庭狀況,購買相應(yīng)的服務(wù)。

三、居家養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

從全國各地的試點看,居家養(yǎng)老在運行過程中并不總是一帆風(fēng)順的,它遇到了形形色色的問題?？傮w而言,這些問題可以歸結(jié)于以下四個方面:

(一)養(yǎng)老資源的整合問題

居家養(yǎng)老工作是一項社會工程,需要充分動員和發(fā)揮社會各類資源的作用,構(gòu)造社會廣泛參與機制。單純的個人運作模式或政府運作模式都不可能達到最大效能的發(fā)揮,甚至到最后可能面臨難以維持的困境。石家莊的“頤養(yǎng)園”(個人運作模式)和秦皇島海港區(qū)的“居家養(yǎng)老服務(wù)站”(政府運作模式)在運作過程中都遭遇了重重困境。居家養(yǎng)老服務(wù)是一項福利性、公益性事業(yè),需要政府、社會團體、社會個人互相配合。但因其也是一個新興領(lǐng)域,許多人對其發(fā)展的前景、社會價值缺乏了解,這必然影響現(xiàn)有社會資源的有效配合。在老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系中,政府最具整合社會資源的優(yōu)勢。政府應(yīng)該牽頭管理,有計劃、有步驟地從整體上協(xié)調(diào),提供閑置的活動設(shè)施、活動場所開展活動,將各社區(qū)的資源或服務(wù)組織進行整合,形成一個互動網(wǎng)絡(luò)。此外,政府需要帶動社會各界積極宣傳,對已經(jīng)發(fā)展起來的相關(guān)項目要給予支持和鼓勵,讓全社會認識居家養(yǎng)老事業(yè)具有的廣闊前景和巨大價值。

(二)服務(wù)資金的來源問題

與西方國家的老齡化不同,中國的老齡化屬于“未富先老”。老齡化發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的同向不同步,決定了我們沒有充裕的時間和財力去完善制度、配置社會資源。雖然說,我國人民儲蓄率是比較高的,但由于歷史的原因,目前我國老年人的總體收入水平和儲蓄水平都是偏低的。②加之尚不完善的醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度對老年人消費意愿的負面影響,在一定程度上限制了老年人有支付能力的現(xiàn)實消費需求的放大。這樣的現(xiàn)狀決定了,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不可能完全由政府財政承擔(dān),也不可能完全由老人個體支付。作為一項具有巨大潛力的養(yǎng)老模式,應(yīng)該最大限度地動員全社會共同參與。不僅需要政府和部門的資金支持,還要廣開渠道,多方籌資,激發(fā)社會愛心,并以突出的工作成績贏得社會各界的認同和支持。寧波市的居家養(yǎng)老服務(wù)值得借鑒,政府在購買服務(wù)的同時,一些企業(yè)也加入到購買養(yǎng)老服務(wù)的行列。寧波宇達交通集團和東方宏業(yè)制衣有限公司,率先分別“認購”了5萬元“居家養(yǎng)老服務(wù)券”。一些高齡、獨居的困難老人,已經(jīng)開始享受企業(yè)購買的每天1小時上門養(yǎng)老服務(wù)。

(三)服務(wù)人員數(shù)量與質(zhì)量問題

老年服務(wù)人員的數(shù)量與質(zhì)量是影響居家養(yǎng)老發(fā)展的關(guān)鍵。由于老年專業(yè)教育的空白,老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的剛剛興起,專業(yè)人才和從業(yè)人員極為短缺。據(jù)筆者了解,現(xiàn)在機構(gòu)服務(wù)人員主要通過兩種方式招募:一種是向社會公開招募,通過這種方式招募到的服務(wù)人員主要是下崗女工,而且數(shù)量非常有限。另一種是通過“滾雪球”的方法吸收工作人員,這種方式雖然可以招募到工作員,但是非常不規(guī)范。報酬低、工作累,而且社會地位低,是許多專業(yè)護理人員、下崗工人等不愿意在該領(lǐng)域內(nèi)工作的重要原因。筆者通過交流發(fā)現(xiàn),一些人認為去他人家中護理老人很丟面子,自己和家人會被別人瞧不起。因此,完善養(yǎng)老服務(wù)人員的招募與培訓(xùn)機制是現(xiàn)實所需。政府或各機構(gòu)應(yīng)建立人才培訓(xùn)基地和管理人員的定期培訓(xùn)制度,與屬地大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作,對現(xiàn)有社區(qū)老年管理與服務(wù)人員進行有計劃的培訓(xùn)。建立、穩(wěn)定專業(yè)化的隊伍,既能提升居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量,同時也能逐漸改變社會成員的錯誤認知。

(四)居家服務(wù)的多元化問題

老年人的需求大體上包括以下六個方面:日常生活照料需求、經(jīng)濟來源需求、醫(yī)療康復(fù)需求、精神慰藉需求、社會參與需求、休閑娛樂需求。從現(xiàn)階段居家服務(wù)的類型看,機構(gòu)提供的服務(wù)主要還是集中在生理、安全的層面,而老年人的精神慰藉、醫(yī)療康復(fù)服務(wù)較為缺乏。居家養(yǎng)老應(yīng)堅持物質(zhì)養(yǎng)老和精神養(yǎng)老相結(jié)合。機構(gòu)應(yīng)不斷拓展服務(wù)項目,選派專業(yè)護理人員和專業(yè)社工為精神寂寞的老年人提供聊天談心、心理疏導(dǎo)、讀書念報等服務(wù),要重視老年人自我價值的實現(xiàn),引導(dǎo)老年人參與社會,達到自我實現(xiàn)的目的。居家老人的發(fā)展、休閑娛樂方面的服務(wù)還有待拓展,比如開展一些老年活動,興辦老年大學(xué)等等。在一些老人經(jīng)濟較好的社區(qū),可以先將老年旅游業(yè)發(fā)展起來。外出旅游有助于預(yù)防器具性日常生活能力和生活自理能力的下降,提高生活滿意度,降低老年人的孤獨感和不中用感有很大的幫助。社區(qū)或服務(wù)機構(gòu)通過拓展服務(wù)項目,既能使自己獲得長足的發(fā)展,又能夠為老年創(chuàng)造一個美好的未來。

四、啟示

應(yīng)該看到,人口老齡化給家庭、社會帶來壓力的同時,也給社會發(fā)展帶來了機遇。居家養(yǎng)老在緩解我們面臨的老齡化、高齡化壓力的同時,也帶動服務(wù)行業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)展并不斷完善居家養(yǎng)老機制,需要有法律法規(guī)作為強有力的后盾。政府從宏觀政策上對養(yǎng)老事業(yè)的支持,可以強有力地保證其可持續(xù)發(fā)展。國外的一些經(jīng)驗值得我們借鑒。比如,日本政府早在20世紀50年代末就開始通過立法解決養(yǎng)老問題?！蹲o理保險制度》在解決老年人護理照料負擔(dān)的同時,構(gòu)筑了社會參與的家庭養(yǎng)老體系,確保了社區(qū)老年服務(wù)的順利開展和不斷優(yōu)化。因此,國家相關(guān)部門要加強居家養(yǎng)老事業(yè)的法律法規(guī)建設(shè),完善居家養(yǎng)老的管理體制,嚴格規(guī)范養(yǎng)戶員的準入資格;與此同時,政府也可以通過落實一些優(yōu)惠政策,為動員社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)創(chuàng)造更好條件。

人口老齡化是我們面臨的重大挑戰(zhàn),只有化被動為主動、化消極為積極,才能夠?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為機遇。居家養(yǎng)老,要鼓勵多種模式的發(fā)展。居家養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)機制只有在不斷地探索中才能逐步完善。大連市首創(chuàng)的這一養(yǎng)老方式經(jīng)過全國各地的試點后,在各地區(qū)形成了自己的特色,比如,上海的“一門式服務(wù)”新模式,南京的“民營資本運作”模式,寧波的“居家養(yǎng)老服務(wù)券”等等。居家養(yǎng)老模式不是一個單一的模式,它的基礎(chǔ)是“居家養(yǎng)老”,在實際操作上,應(yīng)因地制宜,按照“社會事業(yè)社會辦”、“誰投資誰受益”的原則,大力推進投資主體、投資方式多元化,鼓勵和引導(dǎo)國家、集體、民營、個人等多種所有制的投人。福利資金的提供也不能單純依靠政府,個人和社會的責(zé)任也應(yīng)得到強化。發(fā)展居家養(yǎng)老事業(yè),不斷改進并逐漸完善這一體制,為老年人創(chuàng)造一個安定、和諧的養(yǎng)老環(huán)境,讓他們健康快樂地安度晚年,享受生命中的每一寸時光!