全球化進(jìn)程中的金融法律監(jiān)管完善

楊磊杰 孫 燕

摘要全球化為各國提供了前所未有的機(jī)遇,但也蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。全球化下的金融市場(chǎng)具備了市場(chǎng)國際化、交易手段信息化、機(jī)構(gòu)大型化等特征,這給金融監(jiān)管帶來了更大的挑戰(zhàn)。果不其然,如今金融危機(jī)的蔓延讓現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的弊端更顯著的暴露出來。本文指出通過分析美日英三國金融監(jiān)管體制的發(fā)展,我們可以看出,金融監(jiān)管已經(jīng)朝著統(tǒng)一化、混業(yè)監(jiān)管、內(nèi)外監(jiān)管結(jié)合、合規(guī)性與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管配合的新模式發(fā)展。而我國在面臨危機(jī)時(shí),更應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),完善法律體系,改進(jìn)監(jiān)管方式,保障中小投資者利益。

關(guān)鍵詞全球化危機(jī)監(jiān)管

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-135-02

一、在危機(jī)中成長(zhǎng)的金融全球化與金融監(jiān)管

自2007年8月美國爆發(fā)次級(jí)債危機(jī),至今以一年有余,曾經(jīng)持樂觀預(yù)期的政府和分析機(jī)構(gòu)面對(duì)當(dāng)前席卷全球的金融風(fēng)暴都始料未及。雷曼兄弟、美林證券等歷史悠久的金融機(jī)構(gòu)紛紛倒下似乎只是拉開了風(fēng)暴的序幕,美國制造業(yè)、汽車業(yè)等又出現(xiàn)業(yè)績(jī)大幅下滑,許多企業(yè)的裁員也開始愈演愈烈,這一切都說明金融危機(jī)已經(jīng)傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì),最后會(huì)造成怎樣的損失,現(xiàn)在仍無法預(yù)期?；仡欉@次危機(jī)的產(chǎn)生,金融全球化的影響和金融監(jiān)管的缺位難逃其責(zé)。

在金融高度發(fā)達(dá)的今天,金融危機(jī)影響如此之大,如此之快是與金融全球化的發(fā)展密不可分的。金融全球化一般被定義為:金融全球化是指因金融自由和放松管制,各國金融市場(chǎng)相互依賴的程度日益提高、國際金融市場(chǎng)日趨互動(dòng)相關(guān)、國際金融活動(dòng)特別是國際資本流動(dòng)日益超過國際商品生產(chǎn)和貿(mào)易的一種現(xiàn)象。①金融全球化為各國提供了前所未有的機(jī)遇,但它其中也蘊(yùn)藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。②從19世紀(jì)初至今,全球化的歷史從未擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰霾,經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生越加頻繁,只在二戰(zhàn)后發(fā)生的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)就有三次,③國家地區(qū)性的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)更不計(jì)其數(shù)。但伴隨危機(jī)產(chǎn)生的,是凱恩斯主義和后來的《格拉斯-斯蒂格爾法案》,這也標(biāo)志著現(xiàn)代金融監(jiān)管的真正開始。④在金融高度全球化今天,金融監(jiān)管仍舊面臨著更大的挑戰(zhàn)。

二、金融全球化中的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)金融創(chuàng)新、衍生品的國際化風(fēng)險(xiǎn)

隨著金融管制的逐漸放松,許多金融創(chuàng)新產(chǎn)品被推向市場(chǎng),資產(chǎn)證券化和衍生品交易也變得十分活躍,而且這些產(chǎn)品的投放是面向全球投資者的。因此一旦出了問題,牽涉的絕不只是一二個(gè)國家或地區(qū)。衍生產(chǎn)品本來是為了建立避險(xiǎn)機(jī)制,但卻創(chuàng)造了信用的極大擴(kuò)張。以這次次貸危機(jī)為例,次級(jí)抵押貸款公司將資產(chǎn)證券化,向投資銀行出售資產(chǎn)抵押證券,而保險(xiǎn)公司又僅以300億美元的股本總額承保了約3.3萬億美元的擔(dān)保債務(wù)憑證CDO,而CDS的創(chuàng)新更是導(dǎo)致大批養(yǎng)老基金,主權(quán)基金以及外國投資者被拉入了次貸的漩渦。金融衍生品高度發(fā)達(dá),將杠桿原理運(yùn)用到極致,這其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)是樸質(zhì)的商品貿(mào)易無法設(shè)想的,而在金融全球化的大背景下,風(fēng)險(xiǎn)的無限放大更是史無前例的。當(dāng)今的金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管本身即是一對(duì)矛盾,如何調(diào)和則是化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

(二)大規(guī)模國際游資的肆意沖擊

國際經(jīng)濟(jì)失衡是金融危機(jī)的前提條件,不完善的國際貨幣體系會(huì)加劇國際經(jīng)濟(jì)失衡,然而金融危機(jī)的始作俑者是國際游資。⑤資本流動(dòng)的國際化給了國際游資發(fā)展的空間,每一次金融危機(jī)的背后,都有國際游資的影子,不管是1992年的歐洲金融危機(jī)還是1998年的亞洲金融危機(jī),對(duì)沖基金都大展身手,諸多國家的金融體系在國際游資的沖擊下基近崩潰,索羅斯的名字為我們所熟知。國際游資賺得滿盆缽金,留給世界的卻是遍體鱗傷的金融秩序和大批失業(yè)人群。目前國際游資規(guī)模正急劇增長(zhǎng),如何防止國際游資的肆意進(jìn)出,是各國金融監(jiān)管的難題,QFII制度、外匯管制等措施也層出不窮,目標(biāo)只有一個(gè),即降低國際游資所產(chǎn)生的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

(三)金融機(jī)構(gòu)大型化

自從分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式被打破之后,多個(gè)金融控股集團(tuán)迅速崛起,這些金融集團(tuán)掌管多家銀行、證券、基金甚至實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè),而且不斷兼并其他金融企業(yè),互相交叉持股。雖然這樣的組織形式可以形成規(guī)模效益,在國際市場(chǎng)占有主導(dǎo)地位,但如果金融監(jiān)管存在漏洞,或者法律制度上的約束不足,這會(huì)導(dǎo)致某一部分的行為脫離市場(chǎng)規(guī)律,甚至出現(xiàn)嚴(yán)重問題,從而導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)出現(xiàn)危機(jī)。而一旦這樣大的金融集團(tuán)倒閉或被收購,產(chǎn)生的市場(chǎng)波動(dòng)是不可想象的。因此如何對(duì)這樣大型、跨國金融集團(tuán)進(jìn)行有效監(jiān)管,使其行為不至損害行業(yè)和國家的利益。

三、世界金融監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)

(一)金融監(jiān)管向統(tǒng)一化、國際化轉(zhuǎn)變

伴隨著世界貿(mào)易組織(WTO)制度的健全和加入國家的增多,世貿(mào)組織的相關(guān)制度也為世界大多數(shù)國家所接受,特別是最惠國待遇和國民待遇等基本原則使得各國對(duì)待境外金融機(jī)構(gòu)的政策、法規(guī)趨于統(tǒng)一。WTO規(guī)則適用的過程也是各國金融法律的間接融合過程。與此同時(shí),許多國際金融組織扮演著越來越重要的角色。巴賽爾委員會(huì)(BASLE)建立起了一整套銀行業(yè)核心原則和資本充足率制度,為大多數(shù)國家的監(jiān)管部門所借鑒。國際貨幣基金組織(IMF)則專注于對(duì)金融危機(jī)的宏觀分析研究,為會(huì)員國的金融監(jiān)管出謀劃策,并為建立“國際貨幣金融框架”不斷努力。分別創(chuàng)立于1984年和1992年的國際證券委員會(huì)組織(IOSCO)、國際保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)(IAIS)在證券和保險(xiǎn)領(lǐng)域的作用同樣卓著。諸多的國際金融組織共同合作,將金融監(jiān)管模式向統(tǒng)一、透明、國際化的方向不斷融合。

(二)分業(yè)監(jiān)管到混業(yè)監(jiān)管的模式轉(zhuǎn)變

1997年英國首先設(shè)立金融服務(wù)局(Financial Services Authority),執(zhí)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管職能。1999年,《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的頒布意味著《格拉斯-斯蒂格爾法案》的廢除,也標(biāo)志著美國長(zhǎng)達(dá)66年金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管歷史的結(jié)束。隨后英、日、德等國也紛紛效仿,采取統(tǒng)一金融監(jiān)管的架構(gòu),加強(qiáng)對(duì)龐雜的金融集團(tuán)的監(jiān)管,并提高工作效率和規(guī)模效益。這種模式也成為當(dāng)今監(jiān)管模式的大趨勢(shì)。

(三)向外部監(jiān)管與內(nèi)部監(jiān)管相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變

以往的金融監(jiān)管普遍以構(gòu)建準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)控制系數(shù)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能。但近幾年多次因內(nèi)部控制缺陷所導(dǎo)致的嚴(yán)重事件,監(jiān)管部門逐漸意識(shí)到?jīng)]有內(nèi)部監(jiān)管的配合,金融監(jiān)管就不可能有很好的效果,因此開始借助行會(huì)自律機(jī)制與企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)來提升對(duì)金融企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。新《巴塞爾資本協(xié)議》也明確指出,應(yīng)更加重視銀行內(nèi)部管理和市場(chǎng)約束機(jī)制對(duì)最低資本充足率要求的補(bǔ)充作用,以促進(jìn)更高層次的金融穩(wěn)定與安全。

四、我國金融監(jiān)管的法律制度完善

(一)完善和補(bǔ)充現(xiàn)有法律體系

應(yīng)對(duì)全球化的沖擊,金融監(jiān)管應(yīng)先著手于法律體系的完備和健全。作為大陸法系國家,我國司法權(quán)的行使和行政部門的授權(quán)行為,必須有法可依。但目前我國除了《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》外,相關(guān)監(jiān)管法律都散見于各個(gè)法律當(dāng)中,并沒有單獨(dú)立法,而且多屬于授權(quán)性立法,規(guī)定過于粗糙,具體操作都由各個(gè)監(jiān)管委員會(huì)自己制定規(guī)則細(xì)則,因此缺乏法律權(quán)威性,隨意性較大,且易造成各監(jiān)管部門間的沖突。一些亟待監(jiān)管的內(nèi)容法律上尚處空白,比如隨著全球化,對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題,因此需要《外資銀行法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理法》、《合資銀行法》、《外資財(cái)務(wù)公司法》等立法的出臺(tái),彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管無法可依的不足。另外《海外投資基金法》、《外匯管理法》等關(guān)鍵性法律都應(yīng)加緊制定,將金融監(jiān)管以法律的形式規(guī)范和固定下來。⑥

(二)從合規(guī)性向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在我國并不長(zhǎng)的金融監(jiān)管史上,監(jiān)管的注意力多集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的建立,對(duì)新設(shè)立金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合規(guī)性審查,即所謂“達(dá)標(biāo)”式監(jiān)管。此舉在金融市場(chǎng)發(fā)展之初雖然可以起到凈化市場(chǎng),規(guī)范交易秩序的目的,但隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展和金融危機(jī)的不斷發(fā)生,如何防范金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融安全成為首要責(zé)任。金融監(jiān)管的功能不僅體現(xiàn)在事后的處罰,更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和提示。這就需要從外到內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻作出科學(xué)分析和嚴(yán)格控制。目前我國十分缺乏對(duì)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重視,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以法律形式加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管的作用,強(qiáng)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)一定要建立有效的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng),以此作為市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的一部分,除此之外,在運(yùn)營(yíng)過程中確立內(nèi)部監(jiān)控的檢查評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制以及對(duì)內(nèi)部違規(guī)行為的披露懲處機(jī)制,分時(shí)分季向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告風(fēng)險(xiǎn)水平,形成以監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的持續(xù)性監(jiān)管,這樣一旦發(fā)現(xiàn)問題,就可以及時(shí)做出反應(yīng)。

(三)加強(qiáng)國際間合作,借鑒別國經(jīng)驗(yàn)和最新監(jiān)管準(zhǔn)則

在全球化浪潮和金融危機(jī)蔓延的今天,金融監(jiān)管不能閉門造車,作為監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的我國必須與國際性的金融組織,如IMF、巴塞爾委員會(huì)加強(qiáng)合作,這有助于在制定國際規(guī)則時(shí)我國話語權(quán)的維護(hù)。而在美國出臺(tái)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》后所采取的混業(yè)監(jiān)管模式也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。同時(shí)與國際接軌同樣重要,2004年的《新巴塞爾資本協(xié)議》已經(jīng)提高了銀行資本充足率的要求,對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提出了新的要求和新的方法,但我國2003年修訂的《商業(yè)銀行法》依然采用的是舊巴塞爾協(xié)議,已經(jīng)難以滿足監(jiān)管的需要,因此需要及時(shí)與世界先進(jìn)模式接軌,對(duì)我國金融監(jiān)管法律加以完善。

(四)加強(qiáng)國內(nèi)各監(jiān)管主體協(xié)調(diào)合作,最終設(shè)立國家金融管理局

目前我國實(shí)行“一行三會(huì)”來對(duì)我國金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,但在實(shí)際運(yùn)作中,常常各自為政,缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào),雖然銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)于2003年6月初成立了專門工作小組,起草了《銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》,并于9月18日和2004年3月18日召開了第一次、第二次監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議,但此后罕有召開,同時(shí)央行也沒有實(shí)際參與,因此很難發(fā)揮重要作用,這對(duì)監(jiān)管國內(nèi)、國際綜合性的金融控股集團(tuán)是十分不利的。筆者認(rèn)為,雖然美國已經(jīng)廢除了分業(yè)監(jiān)管的模式,但我國目前并不適合立刻設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),而應(yīng)該建立各監(jiān)管主體間的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu), 以此來對(duì)金融控股公司進(jìn)行有效監(jiān)管。而在我國金融體系逐漸成熟之后,可以設(shè)立國家金融管理局,關(guān)注整個(gè)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)控制,維護(hù)金融穩(wěn)定,并以此解決金融產(chǎn)品的模糊劃分導(dǎo)致的監(jiān)管權(quán)責(zé)不清。

五、結(jié)語

在金融風(fēng)暴肆虐的今天,如何防范金融風(fēng)險(xiǎn),提前作出預(yù)判是市場(chǎng)對(duì)于監(jiān)管的更高要求,從歷史上看,每次金融危機(jī)的發(fā)生,都對(duì)金融監(jiān)管的模式和體系產(chǎn)生了重大的影響。因此在金融全球化浪潮下,實(shí)行走出去,請(qǐng)進(jìn)來的策略,借鑒和完善我國現(xiàn)有監(jiān)管體制是保障我國金融市場(chǎng)穩(wěn)定的重要舉措。監(jiān)管不是越多越好,而應(yīng)該權(quán)衡利弊,考慮監(jiān)管成本,達(dá)成監(jiān)管和創(chuàng)新的均衡。不管這次危機(jī)走向如何,我們都應(yīng)從中充分析吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),建立更加安全、有序的金融體系。