我國公園立法問題研究

王鑫剛

摘要 公園是協(xié)調(diào)天、地、人三者之間關(guān)系的紐帶,公園兼具經(jīng)濟價值和生態(tài)價值,具有保持水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候和維護生物多樣性等生態(tài)功能。保護公園,對于維護生態(tài)平衡,改善生態(tài)狀況,促進人與自然和諧具有重要的意義。本文以公園的概述為基點,分析了我國公園保護的現(xiàn)狀及當前我國公園立法的現(xiàn)狀,提出完善的公園法律體系對于公園具有重要的意義。文中對于如何構(gòu)建公園法律體系提出了建議,確立了我國公園法的基本原則、基本制度和法律責任,從而加強對公園的保護,以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞公園立法環(huán)境保護

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-035-02

一、公園的概述

(一)公園的概念

根據(jù)公園設(shè)計規(guī)范:公園是供公眾游覽、觀賞、休憩、開展科學(xué)文化及鍛煉身體等活動,有較完善的設(shè)施和良好的綠化環(huán)境的公共綠地。包括綜合公園、兒童公園、動物園、植物園、歷史名園、主題公園、風景名勝公園、居住地公園和居住小區(qū)游園、帶狀公園、街旁游園。筆者認為,公園是指具有良好的園林環(huán)境、較完善的設(shè)施,具備改善生態(tài)、美化城市、游覽觀賞、休憩娛樂和防災(zāi)避險等功能,并向公眾開放的場所,包括:綜合公園(含全市性公園、區(qū)域性公園、社區(qū)公園包括居住區(qū)公園、小區(qū)游園)、專類公園(含兒童公園、動物園、森林公園、濕地公園、植物園、歷史名園、風景名勝公園、自然保護公園、地質(zhì)公園、游樂公園)、花園(含有牡丹園、芙蓉園等)街旁綠地等。

(二)公園的特點

公園特點是強調(diào)公園的使用價值、可開發(fā)利用性。公園是財源。而實際上,公園的具體內(nèi)容是指自然要素及空間。公園是自然界中能夠為人類所利用的自然要素。公園的特點可概括為:

1.有限性。公園的有限性,又稱稀缺性,是公園資源最重要的特征。它表現(xiàn)為兩個方面:首先,公園在總量上是有限的;其次,可替代公園的品種也是有限的(東北虎林園)。

2.整體性。各種自然資源在公園中相互依存相互制約,構(gòu)成完整的資源生態(tài)系統(tǒng)。其中,任何一個要素的變化,必須要引起其他要素的相關(guān)變化。諸要素又相互作用,并反饋到前一個要素,如此往復(fù)不已,互為因果,并交織在一起,共同構(gòu)成了統(tǒng)一整體(生物圈)。

3.地域性。各種自然資源在地域分布上極不平衡,其組合形式千差萬別,從而形成了各具特色的相當規(guī)模的地區(qū)性資源優(yōu)勢(三亞熱帶海洋動物園、哈爾濱冰雪大世界主題公園)。

(三)公園的現(xiàn)狀

中華人民共和國成立后,公園數(shù)量增多、種類豐富,規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營管理的水平亦不斷提高和完善。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,1985年底,全國有公園978個,總游人量達到了8億多人次。1999年底,公園達4197個。從2001年至2005年底,新建公園1972個,總數(shù)達6169個。從1985到2005年20年,是我國公園建設(shè)大發(fā)展的最好時期,特別是旅游事業(yè)的發(fā)展直接刺激和促進了公園的發(fā)展,1999年達到4197個,類型豐富多樣,有北京的石景山雕塑公園,無錫的三國城、歐洲城,廣州的東方樂園等。風景資源的開發(fā)利用和公園的建設(shè)成就,極大豐富了城鎮(zhèn)居民的業(yè)余生活,促進了城市旅游產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展。特別是從2001年到2005年的“十五”期間,新建公園1972個和10個濕地公園。

二、我國公園立法現(xiàn)狀

目前,我國關(guān)于公園保護的立法廣泛,直接或間接涉及到公園保護的法律法規(guī)有:全國人民代表大會1982年12月發(fā)布實施的《憲法》、1989年12月發(fā)布實施的《環(huán)境保護法》和環(huán)境保護單行法,如原國家林業(yè)部1994年1月發(fā)布實施的《森林公園管理辦法》;建設(shè)部2004年7月發(fā)布實施的《城市動物園管理規(guī)定》、2005年2月發(fā)布實施的《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》、2006年3月發(fā)布實施的《國家重點公園管理辦法》;國務(wù)院1994年10月9日發(fā)布實施的《自然保護區(qū)條例》和2006年9月發(fā)布實施的《風景名勝區(qū)管理條例》;原地質(zhì)礦產(chǎn)部1995年5月發(fā)布實施的《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》和各省市的地方性城市公園管理辦法、條例。除憲法和環(huán)境保護法之外,這些法規(guī)在立法級別上相當于行政法規(guī)或部門規(guī)章,內(nèi)容比較具體有針對性,只能保護具體性質(zhì)的公園。如各省市公園管理辦法限定了本省市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城市公園,動物園管理規(guī)定只對動物園進行保護。在實際的公園保護中可操作性很差,嚴重地阻礙了我國公園法的法制化進程。針對于公園的行政管理、開發(fā)利用與保護等許多問題的解決往往只能通過法律解釋的手段從其它的規(guī)范性法律文件中去尋求保護,雖然也能尋找到少量的與之相關(guān)的公園利用與保護的法律規(guī)定。

三、我國公園立法存在的問題

自上個世紀80年代,我國已制定了一系列公園保護方面的部門規(guī)章、地方性法規(guī),從表面上看,這些法規(guī)對于各自所保護的公園做了比較針對性的規(guī)定,但是仍然存在著法律的盲區(qū)。隨著公園人為破壞等一系列問題的出現(xiàn),就很明顯的突出了在立法理論和實踐中,這些法規(guī)所呈現(xiàn)的很多空白與不足。

(一)立法目的不明確

從立法目的上看,這些公園法規(guī)對立法目的作了如下規(guī)定:《自然保護區(qū)條例》第一條:“為了加強自然保護區(qū)的建設(shè)和管理,保護自然環(huán)境和自然資源,制定本條例?！薄讹L景名勝區(qū)管理暫行條例》第一條:“為了加強對風景名勝區(qū)的管理,有效保護和合理利用風景名勝資源,制定本條例?！薄渡止珗@管理辦法》第一條:“為了加強森林公園管理,合理利用森林風景資源,發(fā)展森林旅游,根據(jù)《中華人民共和國森林法》和國家有關(guān)規(guī)定,制定本辦法?！薄兜刭|(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》第一條:“為加強對地質(zhì)遺跡的管理,使其得到有效的保護及合理利用”。由此觀之,這些法規(guī)都過分注重對資源的利用,而輕保護,且體現(xiàn)不出對下一代利益的保護和可持續(xù)發(fā)展原則,這是不符合現(xiàn)代環(huán)境立法趨勢的。我國的這幾部法規(guī)中絲毫沒有涉及對生態(tài)完整性的保護,環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)也找不到蹤影,缺少價值理念的支撐,難以從整體上自始至終的貫徹保護。

(二)立法層次低

在現(xiàn)行專門立法中,法律效力層級最高的是《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。其他如《城市動物園管理規(guī)定》、《國家重點公園管理辦法》《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》、《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》、《森林公園管理辦法》的效力等級是部門規(guī)章或部門規(guī)范性文件,法的效力就更低了,這會影響其執(zhí)行效力。而且國務(wù)院頒布的行政法規(guī)效力等級是低于法律的,這些使得各相關(guān)法規(guī)尤如群龍無首,過于突顯各自特色而不相融合如《城市動物園管理規(guī)定》保護動物園、《森林公園管理辦法》保護森林公園。我國還有很多其它綜合性的公園也需要保護,卻無法在現(xiàn)行法規(guī)中得以體現(xiàn)。從國家林業(yè)局森林公園管理辦公室了公布的數(shù)據(jù),截至2008年底,我國僅森林公園就有2277處、風景名勝區(qū)667處、自然保護區(qū)1757處,還不算其他類公園如植物園、動物園、景觀主題公園等。在53個世界地質(zhì)公園中,中國占18個,數(shù)量居世界各國之首?，F(xiàn)實需要與立法保護力度不足出現(xiàn)了沖突。因此,加大保護力度勢在必行。面對如此眾多、重要的公園亟需一部自上而下的具有統(tǒng)領(lǐng)地位的公園法。

四、我國公園法的構(gòu)想

(一)公園法的基本原則

1.謹慎原則

由于科學(xué)發(fā)展本身的規(guī)律和人們認識水平的局限,科學(xué)存在不確定性?！独锛s宣言》中提到:為了保護環(huán)境,應(yīng)該廣泛采用預(yù)防措施。遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時,不得以缺乏科學(xué)充分確實證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。所以筆者認為公園法應(yīng)建立這一原則,即“謹慎”原則。如國家對于公園的搬遷問題應(yīng)該謹慎行事,對那些可能對生態(tài)環(huán)境帶來不利影響的行為作出決定時,要有預(yù)見性。從相對嚴格的意義上講,國家對于那些可能對生態(tài)環(huán)境造成損害的行為要進行管制,如果必要的話,甚至要禁止。即使目前尚無確定和壓倒一切的證據(jù)證明公園搬遷這一行為可能給環(huán)境造成損害。

2.預(yù)防原則

豐富多樣的自然資源和文化遺產(chǎn)是各國人民及其子孫后代的寶貴財富,但過度開發(fā)和管理不善會威脅到這些稀有物的特點和完整性,而且既無控制、又無計劃的開發(fā)公園有時會造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。所有公園都是人類遺產(chǎn)的一部分,各國和整個國際社會必須采取必要的公園保護措施,避免殺雞取卵的行為。所以,預(yù)防原則是公園法的一個重要且有效的原則。

3.環(huán)境優(yōu)先原則

環(huán)境優(yōu)先”是相對于“經(jīng)濟優(yōu)先”、“經(jīng)濟與環(huán)境兼顧”等而言的,是一個很高的要求,因此,應(yīng)該在公園法中實行環(huán)境優(yōu)先原則。如日本在20世紀60年代由于經(jīng)濟高速發(fā)展而產(chǎn)生的公害泛濫。日本人民在遭受了沉重的公害災(zāi)難后,強烈要求把保護健康與生活環(huán)境作為環(huán)境立法的最高原則?？梢钥闯?環(huán)境優(yōu)先是一種發(fā)展理念。對于發(fā)達地區(qū),實施環(huán)境優(yōu)先的目的不僅僅是出于保護公園,而且是為了通過實施公園保護措施而提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境優(yōu)先原則是把保護國民健康和維護生活環(huán)境作為公園法的重要意義之一。

(二)公園法的基本制度

1.劃分級別制度

按照公園的功能和對社會環(huán)境所起的作用來說,應(yīng)該對公園劃分級別,進行重點保護。世界遺產(chǎn)、保護區(qū)等環(huán)境和文化易受破壞的地區(qū)是各國際公約都十分關(guān)注的,對這些區(qū)域,各國際公約一致認為需要將其予以特別保護,無論現(xiàn)在還是將來,在技術(shù)合作和資金援助方面都要給予優(yōu)先考慮,以實現(xiàn)公園可持續(xù)發(fā)展。

2.環(huán)境影響評價制度

公園環(huán)境影響評價就是指評價者對公園生態(tài)系統(tǒng)的屬性與人類需要之間價值關(guān)系的反映活動,主要包括公園功能評價和公園環(huán)境影響評價。公園功能評價主要是針對公園本身內(nèi)部過程的分析,以此來評價公園的作用與特性,即通過將公園功能參數(shù)化,建立可量化的指標體系,評價不同的功能,以確定各種類型的指標。對于以公園為對象進行經(jīng)濟開發(fā),涉及公園喪失或功能改變的在建項目,凡未做環(huán)境影響評價的應(yīng)當責成補做,凡經(jīng)過評價或科學(xué)論證后屬于開發(fā)利用不合理的項目,都應(yīng)向主管部門或當?shù)卣岢鎏幚硪庖?凡涉及公園開發(fā)利用的項目,都應(yīng)符合公園保護與利用規(guī)劃的要求,對于因地制宜,以開發(fā)利用公園為目的的生產(chǎn)項目,要把開發(fā)利用的強度限制在公園生態(tài)系統(tǒng)可承受的限度之內(nèi),并做好公園的養(yǎng)護、增殖,使其持續(xù)利用。

3.公眾參與制度

公眾參與是推進公園保護的巨大動力,其參與的廣度與深度在很大程度上決定著公園的發(fā)展水平。通過廣泛聽取人民群眾的意見和要求,可以使政府在對開發(fā)活動進行審核等決策過程中盡可能兼顧到各方利益,特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益和公眾利益,并盡量采取行之有效的措施來減輕和防止環(huán)境侵害。

(三)公園法的法律責任

1.民事責任

公園法的民事責任是指民事主體因違反公園法的規(guī)定而造成公園損失的單位和個人所應(yīng)承擔的賠償責任。是公園法法律責任中最輕的一種。目前,學(xué)者們關(guān)于民事責任持有不同的觀點,一種觀點認為應(yīng)堅持適用傳統(tǒng)的過錯責任原則;另一種觀點認為不要求侵權(quán)行為人主觀上有過錯,對于無過失行為也要求承擔責任;還有一種觀點認為應(yīng)將責任分為兩類,對破壞性的行為適用過錯責任原則,對污染性的行為適用無過錯責任原則。筆者建議,我國公園法的民事責任歸責原則應(yīng)該采用無過錯責任原則。在制定公園法時對無過錯原則應(yīng)予以明確規(guī)定,因違反公園法規(guī)定而造成公園損害的單位或個人,即使主觀上沒有故意或過失,也要對造成的損害承擔賠償責任。筆者建議把公園法的民事責任方式從性質(zhì)和作用上分成兩種類型:防止性的方式、補償性的方式。

2.行政責任

公園法的行政責任是指行為人違反公園法和國家行政法規(guī)所規(guī)定的行政義務(wù)或法律禁止事項而應(yīng)承擔的法律責任。被追究行政責任的多為企業(yè)、事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員、直接責任人員,也包括其他公民。一般來說,行政違法行為究其社會危害性要比犯罪行為輕,行政制裁比刑事處罰也相對較輕。公園法的行政責任分為:公園法的行政管理主體在建立、保護、管理公園過程中所實施的情節(jié)和后果并不嚴重、尚未構(gòu)成犯罪的違法行為(即行政違法行為)所應(yīng)承的行政責任和公園法的行政相對人的行政責任(公園行政相對人違反法律規(guī)定或不履行法定公園保護義務(wù)而受到的行政處罰)。對于公園法領(lǐng)域里的行政責任,應(yīng)著重突出其公園的保護特點,它不但以所包含的自然客體的特殊的超經(jīng)濟價值及易受人類活動影響的脆弱性為特點,還以法律所賦予它的永久而完整地保護的地位為特點。筆者建議公園法的行政責任制裁措施可以考慮有:公園法的行政管理主體承擔的責任和公園法的行政相對人所承擔的責任。公園法的行政管理主體應(yīng)承擔的責任種類包括撤銷違法行政行為、履行法定職責、賠償行政相對人損失、行政處分。

3.刑事責任

公園法的刑事責任是指行為人故意或過失實施了嚴重危害公園的行為,并造成了嚴重污染公園環(huán)境和破壞公園資源的行為,造成人身傷亡或公私財產(chǎn)的重大損失,已經(jīng)構(gòu)成犯罪要承擔刑事制裁的法律責任。公園犯罪在各種犯罪中是一個新的特殊類型。由于環(huán)境污染日益嚴重,尤其是越來越多嚴重破壞污染公園的行為,往往給人類、動植物和環(huán)境質(zhì)量造成經(jīng)濟價值難以衡量的重大危害,而且危害持續(xù)時間長、波及范圍廣,甚至造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴重后果。因此,公園法必須用刑事責任這種最嚴厲的手段來懲罰破壞和污染公園的犯罪行為。