淺議我國(guó)誠(chéng)信行政的制度

佘紅玲

摘要“誠(chéng)信行政”是政府在管理社會(huì)公共事務(wù)中的自覺意識(shí)和行動(dòng),是社會(huì)組織和民眾對(duì)政府信譽(yù)的價(jià)值判斷,是政府行政行為產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的心理反應(yīng);政府“誠(chéng)信行政”實(shí)踐是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程,應(yīng)從奠定思想基礎(chǔ)、搭建體制框架、搞好制度安排、構(gòu)筑信息平臺(tái)、創(chuàng)新評(píng)價(jià)體系、健全保障機(jī)制等方面綜合治理。

關(guān)鍵詞誠(chéng)信行政地位對(duì)策誠(chéng)信政府

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-212-02

一、誠(chéng)信原則在行政法中的認(rèn)可

誠(chéng)信原則不但顯耀于私法,在公法之領(lǐng)域,亦漸次得到認(rèn)可。1926年2月,德國(guó)行政法院在一判決中指出:“國(guó)家作為立法者以及法的監(jiān)督者,若課予國(guó)民特別義務(wù), 于國(guó)民私法關(guān)系, 相互遵守誠(chéng)實(shí)信用乃正當(dāng)?shù)囊?且國(guó)家對(duì)于個(gè)別國(guó)民在國(guó)家公法關(guān)系上,該誠(chéng)實(shí)信用原則亦是妥當(dāng)?shù)摹！?德國(guó)最高法院1930年10月2日之判決, 更是明白肯定道:“誠(chéng)實(shí)信用原則,對(duì)于一切法律,并包括公法在內(nèi),皆得適用之。”而至今日,一些國(guó)家和地區(qū)在法律上亦開始對(duì)誠(chéng)信原則予以明確的宣示,如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規(guī)定:“行政活動(dòng)中以及行政活動(dòng)的所有手續(xù)與階段,公共行政當(dāng)局與私人依照善意規(guī)則行事并建立關(guān)系?！表n國(guó)在1996年《行政程序法》第4條更明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù),應(yīng)本于誠(chéng)實(shí)信用為之?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政程序法”第8條亦規(guī)定:“行政行為,應(yīng)以誠(chéng)實(shí)信用之方法為之,并保證人民正當(dāng)合理的信賴。”

二、誠(chéng)信原則在行政法中日漸占據(jù)基本原則的地位

(一)隨著社會(huì)變遷, 傳統(tǒng)意義上的三權(quán)分立根基開始動(dòng)搖,行政權(quán)大肆擴(kuò)張,侵蝕了國(guó)會(huì)和法院的職權(quán)

總統(tǒng)的行政權(quán)成為“一顆批準(zhǔn)的圖章”。政府經(jīng)常充當(dāng)立法者和裁決者角色,在行政立法中,必須遵循誠(chéng)信原則,否則,法律就不符合社會(huì)共同體賴以存在的基本道德,就不為社會(huì)所接受,也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時(shí),他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權(quán),在法無(wú)明文規(guī)定時(shí),依據(jù)公平的要求進(jìn)行裁判,對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的各種新情況、新問題進(jìn)行應(yīng)付和處進(jìn)行裁判。而誠(chéng)信原則恰好具有賦予政府自由裁量權(quán)的功能。

(二)現(xiàn)代行政行為的主要內(nèi)容已從規(guī)制行政走向給付行政

“現(xiàn)代國(guó)家之任務(wù)已與往昔不同, 行政作為給付之主體,開發(fā)社會(huì)文化、增進(jìn)人民福利、提升人民生活素質(zhì),已成為國(guó)家責(zé)無(wú)旁貸之職責(zé)?！苯o付行政觀念之產(chǎn)生#使行政法規(guī)嚴(yán)格性程度有所減弱,行政指導(dǎo)作為新型的管理方式被各國(guó)政府廣泛采用。即是明顯例證,而且,現(xiàn)代所謂的公法關(guān)系,與舊時(shí)專制時(shí)代的絕對(duì)權(quán)力服從之事實(shí)關(guān)系迥然不同,根據(jù)其性質(zhì),可將公法關(guān)系區(qū)分為權(quán)力關(guān)系和管理關(guān)系。在比重越來(lái)越大的管理關(guān)系中, 除非存在明文的與私法原理相異的特殊規(guī)定,否則受私法原理支配。例如,作為公法私法化典型的行政合同,當(dāng)然應(yīng)將誠(chéng)信原則作為“帝王條款”。即使在權(quán)力關(guān)系中,如行政行為的撤銷、撤回,一旦可能犧牲各種法律利益, 仍應(yīng)特別考慮貫徹誠(chéng)信原則旨趣的必要性。

三、誠(chéng)信原則在行政法中的展開

(一)行政主體之間的誠(chéng)信

誠(chéng)信原則不僅要求行政主體之間應(yīng)恪守信用、誠(chéng)實(shí)不欺,更重要的是要求以下三個(gè)方面:第一,相互之間不越權(quán)。鑒于行政越權(quán)的基礎(chǔ)是職權(quán),而職權(quán)又包含權(quán)限和權(quán)能兩項(xiàng)內(nèi)容,所以行政主體相互之間越權(quán)可分為行政權(quán)限逾越(即管轄權(quán)逾越) 和行政權(quán)能逾越兩大類。行政權(quán)限逾越具體可分為事務(wù)管轄權(quán)逾越、地域管轄權(quán)逾越和層級(jí)管轄權(quán)逾越三大類。行政權(quán)能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權(quán)力限度。第二,避免不作為違法。相互推諉、扯皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機(jī)關(guān)不正之風(fēng),嚴(yán)重影響了政府的誠(chéng)信。誠(chéng)信原則這方面的要求在我國(guó)現(xiàn)行法律中已有體現(xiàn),如《行政復(fù)議法》第15 條、第18 條有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)的確定和復(fù)議受理的有關(guān)規(guī)定,就是為了防止行政主體借技術(shù)性規(guī)定相互推諉扯皮。第三,一事不再罰。一事不再罰是誠(chéng)信原則在處罰領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。它要求對(duì)相對(duì)人符合一個(gè)違法構(gòu)成要件的行為,除法律另有規(guī)定者外,行政主體對(duì)該相對(duì)人只能給予一個(gè)和一次處罰。

(二)行政立法中的誠(chéng)信

誠(chéng)信是人類社會(huì)存續(xù)所必要的道德,行政立法只有體現(xiàn)誠(chéng)信原則,才具有為社會(huì)成員接受的基礎(chǔ)。行政立法中的誠(chéng)信具體表現(xiàn)為:第一,義務(wù)的設(shè)定可履行。在行政立法設(shè)定相對(duì)人義務(wù)時(shí),必須考慮到該項(xiàng)義務(wù)是維護(hù)行政秩序所不可或缺且對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)是能夠履行的,否則就是違反了誠(chéng)信原則。第二,權(quán)力擴(kuò)張要正當(dāng)。擴(kuò)張是行政權(quán)的本性,必須予以適當(dāng)?shù)南拗?。不能借行政立法之?從部門本位出發(fā),非理性地?cái)U(kuò)張行政權(quán)。第三,行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個(gè)立法原則最早在刑法中確立。著名法學(xué)家薩維尼就認(rèn)為立法者應(yīng)當(dāng)有可溯及規(guī)定之權(quán)力。而20 世紀(jì)初德國(guó)行政法學(xué)最重要的學(xué)者弗萊納則認(rèn)為,行政立法只要涉及的公益愈大,就愈可溯及。在承認(rèn)必要時(shí)可溯及規(guī)定的同時(shí),我們必須堅(jiān)持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎(chǔ)就在于誠(chéng)信原則。誠(chéng)信原則作為一種淵源于自然法的超實(shí)證原則,設(shè)定了立法者的誠(chéng)實(shí)義務(wù)。立法者必須取信于民,而不能隨便反悔,這也是國(guó)家法律秩序連續(xù)性的表現(xiàn)。第四,行政立法應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)。誠(chéng)信原則并非某個(gè)人所制,而是根據(jù)一般人所認(rèn)可的基本需要,由道德原則演化而來(lái)的法律原則。一方面,誠(chéng)信原則的內(nèi)容不斷具體化為實(shí)定法,行政立法應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律的進(jìn)化;另一方面,誠(chéng)信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或“與國(guó)際接軌”,脫離現(xiàn)有社會(huì)的基本道德。此外,誠(chéng)信原則還要求行政立法必須程序公開透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)行政主體行使著廣泛的自由裁量權(quán)

如何對(duì)行政自由裁量權(quán)予以適當(dāng)控制,已成為各國(guó)行政法的核心內(nèi)容。傳統(tǒng)的合法性原則僅在行政主體逾越裁量權(quán)限時(shí)才能適用,因此,功效甚微。在缺乏實(shí)定法的規(guī)范下,若求對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制,惟有賦予法官?gòu)V泛的司法自由裁量權(quán),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的有效控制。

(四)行政合同中的誠(chéng)信

行政合同是行政主體為直接實(shí)現(xiàn)行政目的或單純?yōu)樾姓聞?wù)而與另一方當(dāng)事人訂立的合同。學(xué)說(shuō)上保守見解認(rèn)為誠(chéng)實(shí)信用原則的發(fā)展形成,系以私法為成長(zhǎng)園地。申言之,誠(chéng)信原則的適用應(yīng)以權(quán)利義務(wù)關(guān)系的存在為前提,誠(chéng)信原則所規(guī)范的對(duì)象系權(quán)利之行使或義務(wù)之履行的方法,若無(wú)權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在即無(wú)誠(chéng)信原則適用之可能。我們不否認(rèn),行政主體在行政合同中享有單方變更、解除合同等特權(quán),但特權(quán)不是一種必須行使的權(quán)力,當(dāng)普通合同方式執(zhí)行行政任務(wù)未遇公共利益障礙時(shí),特權(quán)可引而不發(fā)。因此,行政契約與私法契約并無(wú)本質(zhì)不同。行政契約的成立,須雙方當(dāng)事人意思表示一致,從而在主體間產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。即使根據(jù)上述保守見解,行政合同自然受到誠(chéng)信原則的拘束。具體表現(xiàn)為:行政主體在選擇合同對(duì)方當(dāng)事人時(shí),應(yīng)受誠(chéng)信原則的限制,以防營(yíng)私舞弊;在締約上,雖不須有明確的法律依據(jù),但締約權(quán)必須受誠(chéng)信原則拘束;在合同履行中,行政主體應(yīng)遵循誠(chéng)信原則,履行附隨義務(wù),如將其掌握的信息及時(shí)通知對(duì)方、為對(duì)方當(dāng)事人履行合同提供必要的條件、防止損失擴(kuò)大;在行使特權(quán)時(shí),更應(yīng)遵循誠(chéng)信原則,以必要性為前提,并在給予對(duì)方當(dāng)事人合理補(bǔ)償后,方可行使。

(五)行政指導(dǎo)中的誠(chéng)信

行政指導(dǎo)是指行政主體就其管理事項(xiàng),采用建議、勸告、說(shuō)服與非強(qiáng)制性手段,取得相對(duì)人同意和協(xié)助,自覺為一定行為或不為一定行為,從而實(shí)現(xiàn)行政目的的行為。行政指導(dǎo)作為一種管理方式,我國(guó)政府在實(shí)務(wù)中廣為使用,如指導(dǎo)性計(jì)劃,往往能起到產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的作用,其產(chǎn)生的實(shí)際社會(huì)效果超過(guò)具體行政行為。對(duì)于經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期封建統(tǒng)治的中國(guó)人來(lái)說(shuō),社會(huì)殘存的官尊民卑風(fēng)氣和行政機(jī)關(guān)背后握有強(qiáng)大行政權(quán)的事實(shí),常常使行政指導(dǎo)與行使行政權(quán)的行政行為具有同等的心理效果。而我國(guó)目前尚無(wú)對(duì)行政指導(dǎo)的統(tǒng)一規(guī)范。因此,以誠(chéng)信原則拘束行政指導(dǎo)的運(yùn)用,實(shí)有必要。當(dāng)然,誠(chéng)信原則的展開并不限于以上五個(gè)方面,而在行政法的方方面面均有涉及,如在行政行為的撤銷、撤回制度中,誠(chéng)信原則具體化為信賴保護(hù)規(guī)則而起指導(dǎo)作用。為此,我們企盼行政主體潛心培育誠(chéng)信觀念,在具體行為中貫徹誠(chéng)信原則,以塑造誠(chéng)信政府形象。

三、如何做好誠(chéng)信行政

(一)增強(qiáng)政府的誠(chéng)信意識(shí)

思想意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo),構(gòu)建誠(chéng)信政府必須要求政府以及公務(wù)員樹立、增強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí),只有增強(qiáng)了政府的誠(chéng)信意識(shí),才能為構(gòu)建政府誠(chéng)信機(jī)制提供思想基礎(chǔ)。受傳統(tǒng)權(quán)力觀的支配,一些政府部門對(duì)政府誠(chéng)信問題認(rèn)識(shí)不夠或根本缺乏認(rèn)識(shí),認(rèn)為政府公共權(quán)力可以隨意行使而不受制約,甚至認(rèn)為為了公共利益行使職權(quán)可以不考慮信用問題,這就縱容了一些政府及公務(wù)員恣意失信的行為,為政府誠(chéng)信意識(shí)的流失打開了缺口。因此,一方面,我們要順應(yīng)環(huán)境變化的要求,在政府內(nèi)部倡導(dǎo)一種誠(chéng)信的理念,強(qiáng)化其信用意識(shí)和責(zé)任意識(shí),用誠(chéng)信理念來(lái)規(guī)范和約束政府的行為。同時(shí),要把誠(chéng)信的理念內(nèi)化到政府公務(wù)員的心中,化作指導(dǎo)公務(wù)員行為的精神指南。這是我國(guó)政府面對(duì)加入WTO、加強(qiáng)自身建設(shè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的最迫切、最基本的要求。另一方面,應(yīng)在全社會(huì)倡導(dǎo)信用文化,引導(dǎo)社會(huì)的信用價(jià)值觀,凈化社會(huì)信用空氣,為政府誠(chéng)信的構(gòu)建與完善創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境。

(二)轉(zhuǎn)變政府的職能

一個(gè)誠(chéng)信的政府必然是一個(gè)職能定位科學(xué)職能運(yùn)行良好的政府,因?yàn)檎哪芰κ怯邢薜?不可能承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。如果管理一切,包攬一切,勢(shì)必會(huì)造成政府職能的錯(cuò)位和越位,從而使政府失信于民。所以,重新定位政府職能,按照新的定位來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能是構(gòu)建誠(chéng)信政府的前提。轉(zhuǎn)變政府職能,最根本的是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系,使之各司其職,實(shí)行有限政府模式。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,凡是市場(chǎng)和社會(huì)可以自行調(diào)節(jié)和管理的,政府就不要越俎代庖,政府要集中精力把應(yīng)管的事務(wù)管好。轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí),也要轉(zhuǎn)變政府職能的運(yùn)行方式,要實(shí)現(xiàn)由管制行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,建構(gòu)服務(wù)型政府模式。政府要樹立為企業(yè)、為社會(huì)、為納稅人服務(wù)的理念,變官本位為民本位。

(三)健全政府的責(zé)任機(jī)制

從法律的角度講,政府誠(chéng)信實(shí)際上是指政府對(duì)公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責(zé)任感及其回應(yīng)。政府誠(chéng)信的缺失在很大程度上可歸因于政府內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的缺乏。一方面,對(duì)信用缺失者沒有相應(yīng)的懲罰,政府官員僅僅依靠個(gè)人的道德品質(zhì)來(lái)約束自己。另一方面,政府失信的責(zé)任主體缺位,以政府集體名義作出的行為成為政府官員相互推諉責(zé)任“冠冕堂皇”的借口。因此,當(dāng)前特別需要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任,建立和完善行政首長(zhǎng)在政府工作出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度。同時(shí),要進(jìn)一步健全所有公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度,行政機(jī)關(guān)的違法行政行為被撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令重作、損害賠償?shù)男姓?zé)任制度,以及建立行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的道義責(zé)任制度。

(四)推進(jìn)依法行政

政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)者和市場(chǎng)法律的執(zhí)行者,政府依法行政就是最大的誠(chéng)信。要解決政府誠(chéng)信下降問題,必須切實(shí)端正政府執(zhí)法行為的作風(fēng)。制約行政權(quán)力的行使,努力實(shí)現(xiàn)依法行政,把促進(jìn)政府依法行政,作為構(gòu)建誠(chéng)信政府的突破口。1.實(shí)行政務(wù)公開。為了更好地適應(yīng)建設(shè)誠(chéng)信政府的需要,政府要進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開,進(jìn)一步完善政府新聞發(fā)言人制度,建立政府公報(bào)制度,健全重要決策聽證制度,使政府的行為公開化,得到社會(huì)和公眾的監(jiān)督;2.健全法律體系。政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際的需要,制定和頒布規(guī)范政府行為的法律,做到有法可依,特別是要制定信用方面的專門法律、法規(guī),搭建政府誠(chéng)信平臺(tái);3、改革行政審批制度。在某種意義上“審批經(jīng)濟(jì)”已成為培育“權(quán)力尋租”的腐敗溫床。我們要減少行政審批范圍,規(guī)范行政審批行為,簡(jiǎn)化行政審批程序,加強(qiáng)對(duì)行政審批過(guò)程的監(jiān)督。