對業(yè)主自治組織法律地位現(xiàn)狀的分析

肖立梅

摘要中華人民共和國國務(wù)院2003年頒布實施的《物業(yè)管理條例》更多是對物業(yè)管理企業(yè)的行政管理規(guī)范,從保護業(yè)主權(quán)利角度對業(yè)主自治組織的規(guī)定并不全面。司法實踐中,各地法院在認定業(yè)主自治組織是否有訴訟主體資格上有較大分歧,給司法審判帶來了不統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞業(yè)主大會業(yè)主委員會法律地位現(xiàn)狀

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-099-02

我國物權(quán)法和物業(yè)管理法律中都規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會,業(yè)主自治是通過業(yè)主大會和業(yè)主委員會行使一定的職權(quán)來實現(xiàn)的。關(guān)于業(yè)主自治組織的性質(zhì)和法律地位,在《物權(quán)法》頒布前就是學(xué)術(shù)界爭論的熱點問題。《物權(quán)法》頒布后,伴隨著國務(wù)院《物業(yè)管理條例》的修改,盡管對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立、職責范圍和權(quán)利行使等方面作了較為詳盡的規(guī)定,但對于業(yè)主大會和業(yè)主委員會的法律地位,立法仍然采用了回避的方式。

國務(wù)院2003年通過并施行的《物業(yè)管理條例》,是物權(quán)法頒布前我國第一部全國性的物業(yè)管理法規(guī)。條例的制定是從規(guī)范物業(yè)管理活動的角度出發(fā),更多地表現(xiàn)為一種對物業(yè)管理企業(yè)的管理辦法,而非業(yè)主權(quán)利的保護法,豍所以對業(yè)主自治權(quán)利的行使規(guī)定不完善。條例規(guī)定業(yè)主大會是由全體業(yè)主組成,代表和維護全體業(yè)主的合法權(quán)益,以及業(yè)主大會的會議形式和規(guī)則,但卻沒有明確規(guī)定業(yè)主大會是屬于法人,或其他組織;是否享有為維護業(yè)主合法權(quán)益而實施起訴、申請仲裁等權(quán)利。該條例雖規(guī)定了業(yè)主大會擁有對涉及全體業(yè)主利益的物業(yè)事項及全體業(yè)主財產(chǎn)的管理權(quán),但卻沒有規(guī)定其享有一定的獨立財產(chǎn)所有權(quán),同時也沒規(guī)定業(yè)主大會的成立和登記條件,因而從該條例中很難看出業(yè)主大會的法律地位,其似乎主要是以會議制度形式而存在,是一個非常設(shè)組織。關(guān)于業(yè)主委員會,條例一方面規(guī)定了業(yè)主委員會是由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生,作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu),本身無獨立的意志能力,而是須經(jīng)業(yè)主大會授權(quán)來實施對全體業(yè)主的財產(chǎn)和物業(yè)事項的管理權(quán);另一方面卻又賦予業(yè)主委員會享有一定的民事權(quán)利能力和行為能力,即能以自己的名義代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同;此外,還特別規(guī)定業(yè)主委員會是依法定程序,由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生并經(jīng)物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門登記備案后正式成立的合法主體。這種立法的矛盾使得明文規(guī)定作為執(zhí)行機構(gòu)的業(yè)主委員會似乎又是一個合法成立的獨立組織。根據(jù)《物業(yè)管理條例》的規(guī)定,作為意思決策機關(guān)的業(yè)主大會不需要經(jīng)過備案,而作為業(yè)主大會執(zhí)行機構(gòu)的業(yè)主委員會卻需要經(jīng)過建設(shè)部門備案,這些規(guī)定不能不讓人感到困惑。

在物業(yè)管理實踐中,業(yè)主大會是全體業(yè)主的集合,是以會議制度形式存在,而業(yè)主委員會是一個常設(shè)執(zhí)行機構(gòu),并經(jīng)房地產(chǎn)行政主管部門備案,有自己的組成人員和印章,可以代表全體業(yè)主行使一定的管理職權(quán),因而當物業(yè)小區(qū)的業(yè)主利益受損時,業(yè)主通常選擇將業(yè)主委員會作為維權(quán)工具,并以業(yè)主委員會的名義提起訴訟。而由于立法方面欠缺相應(yīng)的法律規(guī)定,各地法院受理該類訴訟案件時在認定業(yè)主委員會是否有訴訟主體資格上出現(xiàn)了較大分歧,也給司法審判帶來了不統(tǒng)一。有的地方法院在受理以業(yè)主委員會名義提起的物業(yè)管理訴訟糾紛時,認為業(yè)主委員會只是一個執(zhí)行機構(gòu),不屬于法人或其他組織,不具有訴訟主體資格,因而這些法院通常以業(yè)主委員會不具有當事人資格為由駁回起訴。而有的地方法院則認為業(yè)主委員會既然可以代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同,并且具有一定的辦公經(jīng)費,其應(yīng)屬于“其他組織”,享有獨立的訴訟主體資格,因此這些法院受理了以業(yè)主委員會名義起訴或應(yīng)訴的物業(yè)管理訴訟糾紛。實務(wù)部門對業(yè)主委員會訴訟主體資格在認定上存在的截然差異顯然不符合法制統(tǒng)一的要求,勢必損害法律的尊嚴。豎為了解決各地法院在審理物業(yè)管理糾紛時所遇到的關(guān)于認定業(yè)主委員會訴訟主體資格的難題,同時也為了方便業(yè)主訴訟,最高人民法院和一些地方高級人民法院都相繼出臺了相關(guān)司法解釋和批復(fù),承認業(yè)主委員會具有一定的訴訟主體資格。如:2005年《最高人民法院關(guān)于審理物業(yè)管理糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定》(征求意見稿)中第3條明確規(guī)定了業(yè)主委員會在一定情形下,可以作為原告參加訴訟;豏并早在2003年《關(guān)于金湖新村業(yè)主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復(fù)函》中,最高人民法院批復(fù)業(yè)主委員會可以自己名義提起訴訟。2003年12月《北京市高級人民法院關(guān)于審理物業(yè)管理糾紛案件的意見》(試行)第7、8條也規(guī)定了業(yè)主委員會在一定情形下可作為原告參加訴訟,以其主要負責人(主任或副主任)作為代表人。豐2004年11月重慶市高級人民法院《關(guān)于確認業(yè)主委員會在物業(yè)管理糾紛案件中訴訟主體資格的指導(dǎo)意見》明確指出:依法成立的業(yè)主委員會在物業(yè)管理活動中,為維護業(yè)主的公共利益可行使訴訟權(quán),訴訟風險及訴訟后果由業(yè)主委員會及全體業(yè)主共同承擔。其中,如果判定的是業(yè)主委員會必須依法履行職責的,由業(yè)主委員會承擔,涉及財產(chǎn)支付責任時,則由全體業(yè)主共同承擔。2004年廣東省高級人民法院《關(guān)于業(yè)主委員會是否具備民事訴訟主體資格問題的批復(fù)》中也承認了業(yè)主委員會可以以自己的名義作為原告提起法律訴訟。上海市高級人民法院在2002年7月發(fā)布的七類糾紛疑點的審理意見中也已提出,凡涉及全體業(yè)主公共利益的事項,業(yè)主委員會有權(quán)作為原告提起訴訟,但應(yīng)先召開業(yè)主(代表)大會,由大會以多數(shù)表決的方式對訴訟與否做出決定。從上述司法現(xiàn)狀中可以看出,我國各地不同法院在審理有關(guān)業(yè)主委員會訴訟案件上有不同的做法,盡管目前多數(shù)法院趨向于承認業(yè)主委員會在涉及全體業(yè)主公共利益的物業(yè)管理糾紛范圍內(nèi)具有一定程度的民事訴訟主體資格,即業(yè)主委員會一般只能作原告,不能作被告;但在理論上也認為業(yè)主委員會不能完全替代業(yè)主管理組織而享有獨立的訴訟主體地位。

在《物權(quán)法》起草過程中,曾對業(yè)主自治組織的法律地位做出過規(guī)定,豑但在第五次審議稿之后,直至物權(quán)法的正式通過,均不再有此規(guī)定。很明顯,在業(yè)主自治組織的法律地位問題上,立法者采取了回避的態(tài)度。這一立法變化的主要原因在于,立法部門經(jīng)調(diào)查研究認為,業(yè)主大會是業(yè)主的自治組織,業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu),業(yè)主大會或者業(yè)主委員會享有的權(quán)利、承擔的義務(wù)都要落在業(yè)主身上,目前,許多小區(qū)沒有成立業(yè)主大會或者業(yè)主委員會,對業(yè)主大會或者業(yè)主委員會提起訴訟、申請仲裁的權(quán)利以暫不作規(guī)定為妥;對侵害業(yè)主共同利益的糾紛,可以通過民事訴訟法規(guī)定,推選代表人進行訴訟。豒所以在現(xiàn)行《物權(quán)法》中仍然沒有明確業(yè)主大會和業(yè)主委員會的法律地位,只是《物權(quán)法》第83條豓作了較為籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定,為此還引發(fā)了立法者和學(xué)者們?nèi)收咭娙?、智者見智的理解。一種觀點認為,業(yè)主大會才是業(yè)主自治組織,業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu),不是獨立的民事主體,業(yè)主大會的性質(zhì)是業(yè)主團體,不具有法人資格,但可認定為其他組織。依照《物權(quán)法》第83條規(guī)定,是將其作為其他組織對待,不具有法人人格,但是有一定的民事行為能力和訴訟行為能力。豔第二種觀點認為,物權(quán)法第83條雖然規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的管理權(quán)能,但并不能因此確定業(yè)主大會和業(yè)主委員會就可以對管理事項享有訴權(quán),并因此具有訴訟主體資格。在審判實務(wù)中,一般否定業(yè)主大會具備訴訟主體資格,但對于業(yè)主委員會是否具備訴訟主體資格,有不同觀點。結(jié)合物權(quán)法第83條規(guī)定而言,業(yè)主大會和業(yè)主委員會對其享有管理權(quán)的事項,并不當然享有訴權(quán)。在業(yè)主利益受到損害時,業(yè)主可以采用訴訟代表人等方式提起訴訟,進行解決。豖第三種觀點認為,業(yè)主團體作為一個社會組織,其運行必須依賴于下設(shè)機關(guān)。業(yè)主團體通過業(yè)主大會和業(yè)主委員會形成全體業(yè)主的集體意志,進而實現(xiàn)管理上的自治?！段餀?quán)法》第83條規(guī)定了業(yè)主大會和業(yè)主委員會的管理職責以及管理范圍,同時在當事人拒不履行自己的義務(wù),侵害全體業(yè)主的合法權(quán)益,或者共有部分受到損害的,業(yè)主大會和業(yè)主委員會可以代表全體業(yè)主對業(yè)主侵害、侵占行為、違反業(yè)主公約的行為等提起訴訟。豗第四種觀點認為,業(yè)主大會是業(yè)主的自治組織,是基于業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的行使產(chǎn)生的,由全體業(yè)主組成,是建筑區(qū)劃內(nèi)建筑物及其附屬設(shè)施的管理機構(gòu)。業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu),按照業(yè)主大會的決定履行管理的職責。對于建筑區(qū)劃內(nèi)的個別業(yè)主,不遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約的規(guī)定,損害部分業(yè)主甚至全體業(yè)主的合法權(quán)益的行為,有下面幾種處理辦法:一是業(yè)主大會、業(yè)主委員會依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約的規(guī)定,要求其停止侵害、消除危險、排除妨礙、賠償損失;二是受到侵害的業(yè)主個人依據(jù)民事訴訟法等法律的規(guī)定,向人民法院提起訴訟;三是共同受到侵害的業(yè)主,推選代表人,依據(jù)民事訴訟法等法律規(guī)定,向人民法院提起訴訟。豘由此可見,對于《物權(quán)法》第83條是否賦予了業(yè)主自治組織訴訟主體資格,學(xué)者們意見不統(tǒng)一,對于認為賦予了訴訟主體資格的還存在是賦予業(yè)主大會還是業(yè)主委員會抑或兩者皆包括在內(nèi)的不同意見。由此對于如何理解物權(quán)法規(guī)定的涵義,并以此來指導(dǎo)現(xiàn)實實踐產(chǎn)生很大的障礙。在物權(quán)法頒布的基礎(chǔ)上,國務(wù)院對2003年《物業(yè)管理條例》進行修訂,并于2007年10月1日施行,新《物業(yè)管理條例》第15條刪除了原《物業(yè)管理條例》中“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)”這一規(guī)定,只規(guī)定“業(yè)主委員會執(zhí)行業(yè)主大會的決定事項”,履行規(guī)定的職責,有意淡化或者回避這一問題,但又沒有說明該修改的原因是什么,豙甚至在《國務(wù)院關(guān)于修改〈物業(yè)管理條例〉的決定》中根本沒有標明該變動。這一處修訂并沒有改變大家對業(yè)主委員會的看法,無論是在學(xué)者的著述中還是司法實務(wù)的解釋說明中,仍然將業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)。

在當前的法律規(guī)定背景下,對于業(yè)主大會和業(yè)主委員會之間是何種關(guān)系,分別屬于兩個不同的民事主體還是業(yè)主委員會是業(yè)主大會的內(nèi)部組織機構(gòu)?誰能作為民事主體代表全體業(yè)主維護其合法權(quán)益,業(yè)主大會還是業(yè)主委員會?業(yè)主大會和業(yè)主委員會是否有訴訟主體資格?理論界和實踐界存在著不同的觀點。有的認為業(yè)主大會實質(zhì)上只是業(yè)主大會會議,僅類似于公司法上的股東大會,其團體性特征并不明顯,豛業(yè)主委員會是實踐中的業(yè)主管理組織,理應(yīng)代表全體業(yè)主提起訴訟;有的認為業(yè)主委員會只是業(yè)主大會的的執(zhí)行機構(gòu),業(yè)主大會既然是由全體業(yè)主組成,則應(yīng)由業(yè)主大會代表全體業(yè)主提起訴訟;而有的法院則認為業(yè)主大會和業(yè)主委員會都是業(yè)主管理組織,都能代表全體業(yè)主提起訴訟,但在訴訟實踐中一般由業(yè)主委員會代為起訴。也有的學(xué)者認為業(yè)主大會和業(yè)主委員會都不是業(yè)主管理組織,它們只是業(yè)主管理組織的組織機構(gòu),不具有獨立訴訟主體地位,因此二者都不能代表全體業(yè)主參加訴訟。豜業(yè)主自治組織的法律性質(zhì)沒有明確定位,就使得業(yè)主自治組織在訴訟實踐中地位尷尬,削弱其在代表與維護全體業(yè)主權(quán)益中的作用。

業(yè)主自治制度是物業(yè)管理制度的核心與靈魂,其完善將有助于增強業(yè)主自治權(quán)利意識觀念,有利于業(yè)主通過民主的程序,來管理自己的家園,有助于物業(yè)管理糾紛的減少與解決,最終將促使物業(yè)管理市場健康的發(fā)展。探討業(yè)主自治組織的法律地位,對于理順物業(yè)管理中的各種法律關(guān)系,更好地維護廣大業(yè)主的合法權(quán)益,指導(dǎo)人民法院處理物業(yè)管理中的諸多糾紛具有非常重要的現(xiàn)實意義。關(guān)于業(yè)主自治組織法律地位的研究不僅僅是提供給業(yè)主維護自身利益的一個法律保障,而且是全體業(yè)主通過民主方式管理自己事務(wù)的一個途徑,有關(guān)該問題的研究是培養(yǎng)業(yè)主民主理念和公民精神的搖籃。