私權(quán)公權(quán)化問題探究

王 萌 李 波

摘要實(shí)踐中,私權(quán)的公權(quán)化問題時(shí)常發(fā)生,對于公權(quán)“法無授權(quán)即禁止”,對于私權(quán)“法無禁止即自由”。本文指出在法治道路上,公權(quán)不能隨意侵犯私權(quán)。

關(guān)鍵詞公權(quán)私權(quán)私權(quán)公權(quán)化拆遷征地

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-215-01

一、公權(quán)與私權(quán)的概念

法律上把權(quán)利分為公共權(quán)利和個人權(quán)利,即公權(quán)與私權(quán)。公權(quán)是全體社會成員共同享有的權(quán)利。私權(quán)通俗的講是公民、法人和其他組織依法享有的私人利益。

二、私權(quán)公權(quán)化的表現(xiàn)

(一)拆遷問題

湖南省某縣,政府為了搞開發(fā)建設(shè),動員居民拆遷。由于補(bǔ)償安置不合理,一些居民拒絕拆遷。政府竟為此打出口號:“誰影響我縣發(fā)展一陣子,我就影響他一輩子”,并與之配套推出“四包兩?！贝胧?即該縣所有國家公職人員要承包做好其家屬和親戚的拆遷動員工作,做不好的,停職停薪豍。

所謂拆遷,廣義的拆遷是對建筑物和地面上的付著物的拆除和遷移,狹義的拆遷是城市的房屋或建筑物的拆除或遷移。對城市國有土地使用人使用或持有的建筑物和地面上的附著物的拆遷同樣需要補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括已經(jīng)交付的國有土地出讓金,地上建筑物補(bǔ)償金,該補(bǔ)償就是拆遷補(bǔ)償。指導(dǎo)或規(guī)范城市拆遷行為的法規(guī)是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,該條例2001年出臺,此后,國務(wù)院針對拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題,國務(wù)院辦公廳分別于2003年9月、2004年6月下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》、《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》以便對地方上拆遷過程中出現(xiàn)的公權(quán)擴(kuò)張行為進(jìn)行限制,為拆遷提供原則性的指導(dǎo)。政府為了發(fā)展所轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì),為了開發(fā)建設(shè)(如果不是為了搞形象工程或其他目的的話),依法適當(dāng)拆遷部分居民房屋是必要的。但是政府在行使拆遷這種公權(quán)力時(shí),一定要適度、合理,兼顧公民的私權(quán)利。絕不能將公權(quán)力的行使推至極致,像本案一樣,不僅以強(qiáng)勢的公權(quán)力威脅相對人,而且以強(qiáng)勢的公權(quán)力“綁架”作為相對人家屬和親戚的國家公職人員。如果這樣,公權(quán)就可能變成專制的工具,法治和人權(quán)就會蕩然無存。

(二)征地問題

現(xiàn)實(shí)生活中也不乏政府為建立企業(yè)強(qiáng)制拆遷村辦小學(xué)征用土地的實(shí)例。目前中國的土地僅有全民所有制和集體所有制兩種形式。為了更能理解兩種土地權(quán)屬概念,為了使土地確權(quán)有個基本的框架和思路,《土地法》第八條甚至還同時(shí)采用了排除和列舉兩個技術(shù)性的立法語言對土地的所有權(quán)問題進(jìn)行嚴(yán)格的界定,即“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有”。

也就是說,中國的土地分別屬于國家所有和農(nóng)民集體所有,除此之外不能有第三種所有制形式。土地既然從法律上定義為兩個主體所有,那么,根據(jù)《土地法》第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地” ,“申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”的規(guī)定,國家基礎(chǔ)工程建設(shè)、城市建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)、城市居民住宅建設(shè)等用地主體需要用地,在國有土地使用完畢或不適合使用的情況下,就需要從農(nóng)村集體那里征用土地了,而且征地的法律主體只能是代表國家的政府。因此,征地實(shí)質(zhì)上就是政府通過符合法律規(guī)定的程序和手續(xù)并向農(nóng)民集體提供合法的補(bǔ)償?shù)臈l件下把農(nóng)民集體的土地置換成國有的過程。由于這個過程的補(bǔ)償一般包含了土地上的青苗以及相應(yīng)的農(nóng)作物甚至一些地上建筑物拆遷或拆除的損失補(bǔ)償,因此該補(bǔ)償習(xí)慣叫征地補(bǔ)償。

事實(shí)上,現(xiàn)階段我國的公權(quán)還處于強(qiáng)盛和支配的地位,要改變二者強(qiáng)弱不平衡、地位不平等的狀態(tài),我認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持比例原則,平衡公權(quán)與私權(quán),兼顧公益與私益。在實(shí)踐中往往偏離這一理念,最重要的原因有三:一是傳統(tǒng)的輕視個人、輕視私益的“左”的觀念作祟;二是有權(quán)力的人對擴(kuò)張權(quán)力、濫用權(quán)力的路徑依賴;三是保護(hù)私權(quán)的法律不健全完善豎。為此我們應(yīng)該:針對傳統(tǒng)的“左”的觀念,應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代法治理念教育;針對權(quán)力的擴(kuò)張和濫用趨勢,應(yīng)加強(qiáng)和完善對公權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督機(jī)制和對公權(quán)力相對人的救濟(jì)機(jī)制;針對保護(hù)私權(quán)法律的不完善狀況,應(yīng)加強(qiáng)和完善私權(quán)、私益保護(hù)的立法。

三、公權(quán)私權(quán)的定位及法治展望

實(shí)際上,法治社會中無論公權(quán)還是私權(quán)都包括授權(quán)和限權(quán)兩個方面。

從授予來看:第一,權(quán)力只有授予才能行使。權(quán)力具有易腐性、客觀性,但不能據(jù)此認(rèn)為權(quán)力是萬惡之源,權(quán)力來源應(yīng)該合法。第二,現(xiàn)代法治社會在權(quán)力問題上要解決的首要問題,就是權(quán)力來源和取得形式的合法性問題。其中包括兩層內(nèi)涵:從實(shí)質(zhì)要件看,權(quán)利必須來自于人民、取得于人民、受托于人民、服務(wù)于人民;從形式要件看,一切權(quán)力的取得必須要由法律予以規(guī)定和確認(rèn)。第三,從授權(quán)和限權(quán)的相互關(guān)系看,授權(quán)是限權(quán)的前提,沒有授權(quán),權(quán)力來源的合法性問題就得不到解決。第四,從權(quán)力機(jī)制和權(quán)力主體的權(quán)利意識來講,理論上的邏輯是,當(dāng)國家法律在授予某一權(quán)利主體權(quán)力時(shí)就預(yù)示著同時(shí)也對該權(quán)力主體提出了受約束的范圍。

從權(quán)力限制來看,包括立法明示、司法校正和憲法審查:第一,立法明示是指法律要有明確的規(guī)范來確認(rèn)各權(quán)力主體行使權(quán)力的職能和范圍,立法要以明確的語言,對權(quán)力行使規(guī)定一些限制性條款,立法還要減少權(quán)力真空和漏洞,并要以立法方式對權(quán)力行使行為規(guī)定法律責(zé)任條款。第二,司法校正是公權(quán)的一種制約機(jī)制。第三,憲法審查就是在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中,設(shè)定專門的審查機(jī)構(gòu),對涉及到公民權(quán)利及其他重大事項(xiàng)的權(quán)利性決策和行為按照憲法進(jìn)行審查,對合憲的、合法的則肯定它,對不合憲的則否定它,撤銷它。

此外,還包括一個法律的重要機(jī)制就是程序化問題豏。公權(quán)在實(shí)行國家宏觀調(diào)控及具體行政干預(yù)的時(shí)候,必須要納入到程序化軌道。沒有程序,完全按個人的批示,僅僅按照領(lǐng)導(dǎo)人的決策,并不是公權(quán)力正常的行使渠道。另外,我們也要對私權(quán)的救濟(jì)手段做出規(guī)定。私權(quán)受到侵犯的時(shí)候,我國缺乏有關(guān)司法審查制度的保障。當(dāng)前前提是要定好私權(quán)利的位,有學(xué)者主張:對私權(quán)利凡是法律沒有明文禁止的不得懲之。

社會和諧,以社會中集團(tuán)與集團(tuán)、人與人,人與集團(tuán),甚至人與自然生態(tài)的共生為基本特征。中國正處于社會轉(zhuǎn)型期,社會利益分化所導(dǎo)致的糾紛和沖突不斷,公權(quán)和私權(quán)時(shí)常發(fā)生碰撞。在法治道路上,我們必須牢記:法治的核心在于限制國家權(quán)力,保障人民權(quán)利;公權(quán)必須始終恪守“法無授權(quán)即禁止”的規(guī)則,不得隨意侵入私權(quán)的王國。