民生立法“加速度”

廖海青

《社會(huì)保險(xiǎn)法》的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現(xiàn)新的出發(fā)點(diǎn)。

1994年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法工作提上議事日程，但由于各方利益和觀念沖突，15年過(guò)去了這部?jī)|萬(wàn)人期待的法律仍然停留在“緊鑼密鼓”的起草階段，“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。

15年間，社會(huì)保險(xiǎn)乃至社會(huì)保障嚴(yán)重缺失的后果日益顯現(xiàn)。就在不久前，69歲的湖南老漢付達(dá)信因持刀在北京站廣場(chǎng)搶劫，被北京鐵路運(yùn)輸法院判處兩年有期徒刑。宣判后，付自稱搶劫是“為了反映生活困難問(wèn)題”及“入獄養(yǎng)老”，希望“能多判幾年”。

在最高決策層那里，人們看到了推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)的決心。中共中央政治局5月22日下午進(jìn)行第十三次集體學(xué)習(xí)，中共中央總書(shū)記胡錦濤強(qiáng)調(diào)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。

此前的4月24日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)在人民大會(huì)堂舉行第九講專題講座，題目是《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的若干問(wèn)題》。主講人沈春耀建議，近期應(yīng)當(dāng)著重抓緊制定社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法和基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法，力爭(zhēng)在加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法方面取得新的重要進(jìn)展。

據(jù)了解，在全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定被放在今年計(jì)劃安排的立法項(xiàng)目中的第一位，今年年初，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》開(kāi)始公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。

以此為契機(jī)，中國(guó)立法以關(guān)注民生的視角，開(kāi)始了一次向社會(huì)立法、民生立法的歷史性轉(zhuǎn)型。

危機(jī)倒逼

十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。隨著這一目標(biāo)的迫近，有關(guān)部門明顯加快了立法步伐。而當(dāng)下席卷全球的金融危機(jī)，更為《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)提供了難得的契機(jī)。

“現(xiàn)在的確是推動(dòng)社會(huì)保障的好時(shí)機(jī)。”一直致力于社會(huì)保障研究的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院教授鄭秉文說(shuō)。他認(rèn)為，當(dāng)前內(nèi)需不足特別是消費(fèi)需求不足，同長(zhǎng)期以來(lái)重積累輕消費(fèi)、重生產(chǎn)輕生活、重規(guī)模輕結(jié)構(gòu)的發(fā)展方式有關(guān)，更與社會(huì)事業(yè)滯后、社會(huì)保障不足有關(guān)?！斑^(guò)去很多拉動(dòng)內(nèi)需政策不起作用，一個(gè)重要原因就是沒(méi)有從社會(huì)保障著眼，結(jié)果總是雷聲大雨點(diǎn)小，事倍功半?！?/p>

鄭秉文認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》涉及基本民生，保障的是勞動(dòng)者的權(quán)利，化解的是勞資矛盾，維護(hù)的是社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧，它構(gòu)成了整個(gè)社會(huì)保障制度的核心。這個(gè)制度在任何國(guó)家都是事關(guān)基本民生的重大制度安排?，F(xiàn)在已經(jīng)到了加快社會(huì)保險(xiǎn)立法步伐的時(shí)期，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有特別重要的意義。

“我們不能指望現(xiàn)在制定一部完美的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但是我們現(xiàn)在迫切需要這樣一部法?！编嵄恼f(shuō)。

在鄭看來(lái)，在目前條件，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)立法只能實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)。先解決有沒(méi)有的問(wèn)題，再逐步解決保障水平低、標(biāo)準(zhǔn)待遇不公平等問(wèn)題。有的問(wèn)題還需要走一步看一步。“只要能夠把社會(huì)保險(xiǎn)的基本制度、基本權(quán)利義務(wù)和推進(jìn)方向通過(guò)法律形式確定下來(lái)，就是一大進(jìn)步?！?/p>

“現(xiàn)在的關(guān)鍵是我們現(xiàn)在需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》，哪怕我們的《社會(huì)保險(xiǎn)法》只規(guī)定了兩條，如國(guó)家擔(dān)保信譽(yù)和規(guī)范用人單位、勞動(dòng)者繳費(fèi)的義務(wù)，對(duì)制度的推進(jìn)也是非常有好處的?！?/p>

鄭秉文表示，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好和最困難的兩個(gè)時(shí)期都是制定和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的好時(shí)機(jī)，因此今年是我國(guó)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的好機(jī)會(huì)。但是，他特別強(qiáng)調(diào)，一部好的《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能太空，否則會(huì)影響參保人的消費(fèi)行為，從而制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。另外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)具有可操作性，這也是一個(gè)國(guó)際慣例。在今年年初公開(kāi)征求意見(jiàn)的《草案》中，過(guò)多出現(xiàn)類似“由國(guó)務(wù)院規(guī)定”這樣授權(quán)的條款。明確授權(quán)的條款達(dá)9項(xiàng)之多，涉及公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用征收辦法和征收機(jī)構(gòu)等許多重要問(wèn)題，由于起草者無(wú)法落筆，難以決定，只能“推”給國(guó)務(wù)院“另行規(guī)定”。

“毫無(wú)疑問(wèn)，任何一個(gè)國(guó)家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。”他說(shuō)，“但是，10年過(guò)去了‘雙重征繳體制已經(jīng)帶來(lái)了許許多多的混亂問(wèn)題，而如果計(jì)劃出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)這個(gè)問(wèn)題還是沒(méi)有最后的說(shuō)法，只能授權(quán)國(guó)務(wù)院。這樣的規(guī)定等于沒(méi)有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個(gè)‘原點(diǎn)。”鄭秉文表示，應(yīng)該借立法的機(jī)會(huì)，中央政府協(xié)調(diào)兩個(gè)部門，拿出辦法解決這個(gè)問(wèn)題，并寫進(jìn)《社會(huì)保險(xiǎn)法》。

社會(huì)領(lǐng)域立法提速

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，對(duì)于公平問(wèn)題的相對(duì)忽視，造成貧富差距拉大等諸多社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)影響到改革的效率，甚至導(dǎo)致對(duì)改革方向的質(zhì)疑。經(jīng)濟(jì)改革單兵突進(jìn)之路越走越窄，加快社會(huì)改革的呼聲日漸高漲。

因應(yīng)這一變化，中共十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出全面部署，要求“完善發(fā)展民主政治、保障公民權(quán)利、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)、健全社會(huì)保障、規(guī)范社會(huì)組織、加強(qiáng)社會(huì)管理等方面的法律法規(guī)”。

社會(huì)矛盾的產(chǎn)生源自利益的失衡，而法律作為調(diào)整人與人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要工具，可以對(duì)社會(huì)利益做出再調(diào)節(jié)。立法變革由此成為這一輪社會(huì)改革的重要抓手。

改革開(kāi)放初期，急需建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律框架，彼時(shí)立法工作多圍繞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行。與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域的立法情況卻不太樂(lè)觀。許多涉及億萬(wàn)民生和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要法律長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后的狀態(tài)，并逐漸演變成制度性瓶頸。

由于推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域立法往往直接涉及利益關(guān)系調(diào)整，使得社會(huì)領(lǐng)域立法在形成社會(huì)共識(shí)方面往往會(huì)遇到較大的困難，既得利益者與爭(zhēng)取利益者之間的利益協(xié)調(diào)給立法工作帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的難度，有時(shí)遠(yuǎn)超乎經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。正是因?yàn)檫@些基本制度的缺失，使得中國(guó)的整體制度顯現(xiàn)出無(wú)比的脆弱性。

在今年3月9日舉行的十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在報(bào)告中指出，今年將抓緊制定和修改在法律體系中起支架作用的重要法律，在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域立法的同時(shí)，著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。

循此思路，制定社會(huì)保險(xiǎn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法、精神衛(wèi)生法、社會(huì)救助法、慈善事業(yè)法，修改老年人權(quán)益保障法等已進(jìn)入重要立法安排中，有關(guān)方面正在抓緊起草工作。社會(huì)領(lǐng)域立法開(kāi)始全面加速。

清華大學(xué)法學(xué)教授于安稱，這一立法計(jì)劃與此前相較，體現(xiàn)出比較明顯的調(diào)整思路，即從以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法為重心到著力加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹亦表示，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能夠解決弱勢(shì)群體保障的問(wèn)題，不能夠解決社會(huì)方面的問(wèn)題。所以，從側(cè)重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法到側(cè)重社會(huì)立法，反映了中國(guó)立法重點(diǎn)的一個(gè)轉(zhuǎn)變，也反映了中國(guó)進(jìn)入小康社會(huì)以后強(qiáng)烈的社會(huì)需求。

按照多數(shù)專家的基本共識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法可以從兩方面理解。一是通過(guò)相關(guān)立法反映黨和國(guó)家的社會(huì)政策，體現(xiàn)社會(huì)建設(shè)特點(diǎn)，遵循社會(huì)建設(shè)的規(guī)律；二是從四位一體的相互聯(lián)系中凸顯“社會(huì)立法”的品格，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的法律中適應(yīng)并反映社會(huì)建設(shè)的要求。

全國(guó)人大代表、中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)徐顯明表示，推進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)，社會(huì)立法是一個(gè)重要的保障。社會(huì)立法的當(dāng)務(wù)之急是完善社會(huì)保障法律體系的構(gòu)建，更多地關(guān)注公民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。重點(diǎn)考慮三個(gè)內(nèi)容，第一是勞動(dòng)保障，第二是醫(yī)療保障，第三是養(yǎng)老保障。

“中央政府現(xiàn)在有足夠多的財(cái)力來(lái)建立全國(guó)性的社會(huì)制度。如果中央政府集中財(cái)力，加上地方政府的財(cái)力，把基本的社會(huì)制度建立起來(lái)，那么下一步中國(guó)的改革與發(fā)展將會(huì)有非常好的制度基礎(chǔ)，就是說(shuō)中國(guó)可以成為一個(gè)能夠保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的真正的經(jīng)濟(jì)大國(guó)?！毙祜@明說(shuō)。

而在中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光看來(lái)，近年來(lái)的立法有一個(gè)鮮明的特點(diǎn)，即立法關(guān)系到公共政策與老百姓的重大利益，關(guān)系到很多部門利益的重新調(diào)整。這也意味著。中國(guó)的改革、立法和社會(huì)轉(zhuǎn)型都到了一個(gè)關(guān)鍵階段，這個(gè)階段逐漸暴露出來(lái)的深層問(wèn)題無(wú)法回避，否則會(huì)發(fā)生激烈的社會(huì)沖突。因此，以積極的社會(huì)變革緩解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力，加快創(chuàng)新公共服務(wù)體制，使基本公共服務(wù)惠及13億人，成為新階段可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α＞痛硕?，社?huì)保險(xiǎn)法的意義，不止于一部新法律的誕生，更意味著改革出現(xiàn)新的出發(fā)點(diǎn)。