論行政程序違法的法律責(zé)任

王守海

摘 要行政程序違法的法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體由于違反行政程序法律義務(wù)構(gòu)成行政違法而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的法律后果。我國(guó)現(xiàn)有行政程序法律規(guī)定對(duì)法律責(zé)任的確認(rèn)、后果及追究方面都有許多需要完善之處。本文建議加強(qiáng)行政程序違法法律責(zé)任制度法制化,進(jìn)一步優(yōu)化行政程序違法法律責(zé)任制度救濟(jì)方式,合理規(guī)定行政程序違法法律責(zé)任賠償制度的范圍。

關(guān)鍵詞行政程序違法法律責(zé)任責(zé)任后果責(zé)任追究

中圖分類號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-057-02

我國(guó)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等多部規(guī)范行政行為的法律的陸續(xù)出現(xiàn),對(duì)我國(guó)行政法無(wú)論是從立法角度還是從學(xué)者研究來(lái)講,都邁出可喜的一步,對(duì)我國(guó)構(gòu)建法治政府、推動(dòng)民主進(jìn)程、保護(hù)老百姓的的合法權(quán)益都起著重要作用。由于我國(guó)目前地區(qū)發(fā)展不平衡,地區(qū)差異較大等原因,讓我們的立法者對(duì)于出臺(tái)一部行政程序法顧慮重重,這一顧慮導(dǎo)致至今沒(méi)有一部完整的全國(guó)性的行政程序法,使得政府機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)出現(xiàn)對(duì)“法定程序”的困惑、行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)行為“法定程序”的質(zhì)疑,導(dǎo)致大量的行政糾紛難以妥當(dāng)解決。隨著《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺(tái),我們?cè)谛姓绦蛄⒎ǖ耐緩胶蛯?shí)質(zhì)上都出現(xiàn)了一個(gè)全新的角度和亮點(diǎn),針對(duì)此,本文主要從行政行為程序違法法律責(zé)任這個(gè)角度來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、行政程序違法概述

(一)行政程序違法法律責(zé)任的概念

要正確把握行政程序違法的法律責(zé)任應(yīng)首先掌握行政程序違法責(zé)任的概念。先前對(duì)行政程序違法責(zé)任的概念學(xué)者們主要是從義務(wù)或制裁或后果三個(gè)不同角度出發(fā),定義難免有些偏頗?，F(xiàn)在學(xué)者們基本將三個(gè)角度進(jìn)行了不同程度的綜合,基本認(rèn)可如下定義。即行政程序違法責(zé)任又稱行政程序法律責(zé)任,是指行政法律關(guān)系主體由于違反行政程序法律義務(wù)構(gòu)成行政違法而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的否定性法律后果。行政程序法律責(zé)任與行政實(shí)體法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)。①

(二)行政程序違法法律責(zé)任構(gòu)成要件

行政程序違法法律責(zé)任的構(gòu)成問(wèn)題,即如何確定行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任。行政程序是以服務(wù)為本位的程序機(jī)制而不是控權(quán)或是平衡機(jī)制,具有效率性、公正性、準(zhǔn)確性和可接受性等特點(diǎn)。②因此關(guān)于法律責(zé)任的關(guān)于構(gòu)成要件,要充分結(jié)合行政程序價(jià)值及特點(diǎn),才能真正實(shí)現(xiàn)行政程序法的根本目的。筆者針對(duì)此從下面三個(gè)方面進(jìn)行一些探索。

1.主體

雖然責(zé)任承擔(dān)的主體很明確應(yīng)為行政主體,但由于我國(guó)不同機(jī)關(guān)之間的錯(cuò)綜復(fù)雜,上下級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)不明,以及部分行政主體將行政權(quán)力授權(quán)或者委托其他組織(包括不具備行政主體資格的組織)等情形,使得我們?cè)诰唧w行政責(zé)任承擔(dān)時(shí)難以確定具體的責(zé)任主體為哪一組織。盡管我國(guó)相關(guān)法律在這一問(wèn)題上可以說(shuō)是做了比較明確的規(guī)定,如《國(guó)家賠償法》第七條的規(guī)定,③規(guī)定了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以及與其他組織之間的責(zé)任劃分,但在現(xiàn)實(shí)中各機(jī)關(guān)、組織間互相包庇、指責(zé)、推諉等現(xiàn)象屢有發(fā)生,這嚴(yán)重阻礙了行政程序及其他途徑所賦予的關(guān)系人的救濟(jì)途徑。而這些問(wèn)題的產(chǎn)生主要在于我國(guó)行政程序規(guī)范的缺乏,為什么筆者認(rèn)為主要原因是這個(gè)?我們可以去《湖南省行政程序規(guī)定》對(duì)行政程序中主體的有關(guān)規(guī)定中尋找答案,該規(guī)定明確了上下級(jí)機(jī)關(guān)間的職責(zé),對(duì)職責(zé)不明的可采取有關(guān)原則予以確定;規(guī)定了不同行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)不明的處理辦法;確定了授權(quán)組織的條件和權(quán)限等等規(guī)定。而這些規(guī)定針對(duì)我們提到的上述問(wèn)題,可以起到極大的防治作用?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》中的現(xiàn)行規(guī)定可能由于條件的不成熟、規(guī)定的有關(guān)不足難以徹底消滅上述問(wèn)題。但是隨著我國(guó)行政程序法的不斷完善,隨著法治政府的要求,上述問(wèn)題最終會(huì)得以妥善解決。

2.行政行為。

行政主體行政行為違反法定程序的主要表現(xiàn)有四個(gè):步驟違法;方式違法;順序違法;超過(guò)時(shí)效及違反時(shí)間要求。④這里主要存在的問(wèn)題是,是否違反四種步驟法律后果一致;如何把握程序違法中“度”的問(wèn)題。尤其是“度”的問(wèn)題和行政程序違法法律責(zé)任的追究密切相關(guān),“度”的把握將影響到行政主體的行為是否有效,關(guān)系到相對(duì)人合法權(quán)益能否獲得保障。要掌握好這個(gè)問(wèn)題,仍然要妥善處理好程序和實(shí)體的關(guān)系,我們對(duì)于違反行政程序問(wèn)題在重視程序價(jià)值、追求相對(duì)公正同時(shí),對(duì)于不影響案件事實(shí)公正審理的一般程序違法事實(shí)是否應(yīng)采取相應(yīng)寬松或靈活的態(tài)度?

3.損害后果

之所以將損害結(jié)果列為行政程序違法法律責(zé)任的構(gòu)成要件之一,這里并非單指實(shí)際的損害事實(shí),而是包含對(duì)程序價(jià)值的損害,如行政主體在違反程序規(guī)定中存在重大過(guò)錯(cuò),嚴(yán)重缺乏形式要件,即便結(jié)果并未對(duì)相對(duì)人造成任何實(shí)際損害,那么其行為仍不可取,那是對(duì)法律權(quán)威性的極大破壞,會(huì)喪失人們對(duì)法律的信任,淡化法律意識(shí)。

我國(guó)《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定,人民法院經(jīng)過(guò)審理,根據(jù)違反法定程序的不同情況,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。這一絕對(duì)否定規(guī)定,存在著太多弊端。這一點(diǎn)筆者認(rèn)為可采取民事訴訟中的相關(guān)態(tài)度,民事訴訟法規(guī)定二審法院對(duì)一審判決發(fā)回重審的情形規(guī)定:原判決違反法定程序,可能影響案件正確判決的,裁定撤銷原判決,發(fā)回原審人民法院重審。對(duì)再審案件從定案證據(jù)未經(jīng)質(zhì)證、管轄錯(cuò)誤、當(dāng)事人未經(jīng)合法傳喚缺席判決等幾個(gè)程序違法方面明確可以再審,對(duì)于其他未例如在內(nèi)的采用較為靈活原則,即違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形可決定再審。也就是上文所提到的“度”的問(wèn)題,應(yīng)從價(jià)值損害程度及實(shí)際損害等多方考慮。

二、行政程序違法法律責(zé)任追究

在行政程序違法法律責(zé)任追究中我們首先和必須要解決好兩個(gè)基本問(wèn)題,即由誰(shuí)來(lái)追究行政主體程序違法法律責(zé)任和如何追究行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任。

(一)由誰(shuí)來(lái)追究行政主體程序違法法律責(zé)任

這直接關(guān)系到行政相對(duì)人提起救濟(jì)的途徑,這個(gè)問(wèn)題解決的好壞就將影響到相對(duì)人是否最終能及時(shí)、最終、有效的通過(guò)法定程序解決問(wèn)題。結(jié)合我國(guó)有關(guān)法律及學(xué)者的學(xué)說(shuō),⑤我們可以看到我國(guó)目前追究行政主體違反程序法律的主體主要有以下三個(gè)。

1.行政機(jī)關(guān)

由行政機(jī)關(guān)自身來(lái)確定行政程序違法,由憲法及行政法律法規(guī)都已經(jīng)明確予以確認(rèn)。憲法確認(rèn)的行政機(jī)關(guān)權(quán)力及上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以及監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,對(duì)由行政機(jī)關(guān)確認(rèn)違法提供了根本依據(jù);同時(shí)我國(guó)很多行政法律法規(guī)都明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序違法的確認(rèn),如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中有關(guān)法律責(zé)任條款,《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律條款中的所涉規(guī)定。但也有學(xué)者認(rèn)為這些法律條款的規(guī)定趨附于行政實(shí)體違法,無(wú)法擺脫程序違法與實(shí)體結(jié)果之間的協(xié)調(diào)。⑥這不僅限于行政機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題,在下面提到的司法機(jī)關(guān)確認(rèn)中同樣存在此類問(wèn)題。由行政機(jī)關(guān)來(lái)確定行政程序違法,利大還是弊大?在我國(guó)通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)確認(rèn)行政程序違法能否成為主要方式?這些都是值得我們的立法者需要思考的問(wèn)題。

2.司法機(jī)關(guān)

我國(guó)《行政訴訟法》第二條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。司法機(jī)關(guān)在確定行政程序違法過(guò)程中又存在什么樣的問(wèn)題呢。在這里司法機(jī)關(guān)在審查程實(shí)體違法或序違法時(shí)已被限定在具體行政行為中,對(duì)抽象行為的確認(rèn)將權(quán)力是賦予了權(quán)利機(jī)關(guān),這種分類合不合理?能否切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益?這在很多學(xué)者那里都已經(jīng)被多次提及及論證。

根據(jù)行政復(fù)議前置規(guī)則,許多行政案件的確認(rèn)首先需要通過(guò)行政復(fù)議,同時(shí)及于當(dāng)事人對(duì)訴訟和復(fù)議的選擇權(quán),當(dāng)事人復(fù)議后對(duì)結(jié)果提起的訴訟,法院在確認(rèn)中如何解決好復(fù)議與訴訟的關(guān)系,原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系,在司法實(shí)踐中均存在不同程度的問(wèn)題。

3.權(quán)力機(jī)關(guān)

權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為的審查范圍僅限于抽象行政行為的合法性,即對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的合法性經(jīng)行監(jiān)督審查,并有權(quán)做出確認(rèn)違法、撤銷的權(quán)力。但在抽象行政行為里是否能直接確認(rèn)行政主體程序違法,以及能否據(jù)此撤銷行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令,這些都尚不明確。

此外,我國(guó)還存在黨和人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。雖不能直接確認(rèn)行政機(jī)關(guān)程序違法,但是對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)及相關(guān)部門(mén)追究政機(jī)關(guān)程序違法責(zé)任起到積極作用。

(二)如何追究行政主體的行為構(gòu)成程序違法法律責(zé)任

對(duì)行政程序違法法律責(zé)任的追究我國(guó)目前主要采用問(wèn)責(zé)制度。隨著行政問(wèn)責(zé)走向法制化和規(guī)范化,當(dāng)然是令人鼓舞事情。然而問(wèn)題也在于,行政問(wèn)責(zé)制度的法律基礎(chǔ)和規(guī)范基礎(chǔ)依然嚴(yán)重不足。以往各地出臺(tái)的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的法規(guī),有些地方可能規(guī)定得很細(xì)致,例如工作時(shí)間上網(wǎng)聊天,擅自離開(kāi)崗位等等,可以給與處罰;以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據(jù)。但是總的來(lái)說(shuō),究竟什么職位與什么責(zé)任相關(guān),什么權(quán)力與什么責(zé)任掛鉤,還是缺乏明確的規(guī)定。越是涉及高級(jí)官員的,越是這樣。這同時(shí)表面我國(guó)缺少一部完整的行政程序法。

讓我們結(jié)合《湖南省行政程序規(guī)章》來(lái)看如何解決此類問(wèn)題。

第一,歸則原則,以問(wèn)責(zé)制度及原則作為對(duì)行政違法行為的基本原則。

第二,明確追究責(zé)任情形及責(zé)任追究形式。

第三,確定責(zé)任主體行政機(jī)關(guān)及其工作人員。在行政機(jī)關(guān)工作人員中進(jìn)一步明確指出包括直接責(zé)任人員和直接主管人員。

通過(guò)這樣一個(gè)完整的體系將權(quán)責(zé)、職責(zé)系統(tǒng)劃分,對(duì)于我們解決現(xiàn)實(shí)中的類似問(wèn)題將發(fā)揮及其重要作用。當(dāng)然《湖南省行政程序規(guī)章》對(duì)于此規(guī)定也可能存在很多不足的地方,但是其責(zé)任追究問(wèn)題上完整的系統(tǒng)的規(guī)定,毋庸置疑的是現(xiàn)有行政程序領(lǐng)域中的帶頭人。

但是在追究行政主體的法律責(zé)任時(shí),我們還應(yīng)該要注意區(qū)分追究機(jī)關(guān)法律責(zé)任與追究個(gè)人法律責(zé)任兩個(gè)概念。有學(xué)者對(duì)此已經(jīng)做了相關(guān)定性,《國(guó)家賠償法》的性質(zhì)主要屬于“機(jī)關(guān)責(zé)任法”,而錯(cuò)案追究法的責(zé)任主要是工作人員的“個(gè)人責(zé)任追究法”。⑦筆者不在做贅述。

三、完善行政程序違法法律責(zé)任制度的有關(guān)思考

隨著我國(guó)第一部地方行政程序規(guī)章的出臺(tái),我國(guó)在行政程序立法模式上出現(xiàn)了新的起點(diǎn)。當(dāng)然在行政程序違法法律責(zé)任制度仍有需要完善的地方。首先要明確的是國(guó)家與社會(huì)、行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系,他們雖然分立但絕對(duì)不是對(duì)立。政治管理是國(guó)家與市民社會(huì)的中介⑧。我們的政府應(yīng)該是法治型、責(zé)任型與服務(wù)性相結(jié)合的,那么我們?cè)诮?gòu)行政程序法律責(zé)任乃至整個(gè)行政法體系中都應(yīng)圍繞這個(gè)中心。結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)及學(xué)者們的觀點(diǎn),筆者提出一些粗淺的建議。

(一)行政程序違法法律責(zé)任制度法制化

現(xiàn)下我國(guó)倡導(dǎo)法治政府、責(zé)任政府,而在行政程序違法方面僅是通過(guò)一些部門(mén)規(guī)章、規(guī)定或者一些行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)則來(lái)予以確認(rèn),具有較大隨意性,同時(shí)對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)講,本身的弱勢(shì)地位,再加上沒(méi)有法律保障,要保護(hù)其合法權(quán)益實(shí)在是難值得推敲。筆者認(rèn)為,不管是法治政府的需要,還是從真正依法治國(guó)、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度來(lái)講,我國(guó)都應(yīng)制定一部統(tǒng)一的行政程序法。假如說(shuō)是因?yàn)榈貐^(qū)差異導(dǎo)致一部程序法難以權(quán)衡各地方利益(筆者并不認(rèn)為地區(qū)差異等因素對(duì)統(tǒng)一程序法有致命影響),那么我們即可效仿湖南省制定地方行政法規(guī)或規(guī)章,這樣的正式程序法規(guī)在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下是絕對(duì)必要的。

(二)優(yōu)化行政程序違法法律責(zé)任制度救濟(jì)方式

我國(guó)現(xiàn)有的救濟(jì)方式雖然多,但是存在的問(wèn)題卻非常嚴(yán)重,行政救濟(jì)、司法救濟(jì)反而不是相對(duì)人首要選擇的主要救濟(jì)方式,代之以方式的竟然是信訪。隨著信訪方式的壯大,受最大傷害的將是行政權(quán)威和司法權(quán)威。結(jié)合國(guó)外司法救濟(jì)的相關(guān)形式以及我國(guó)學(xué)者的有關(guān)研究,筆者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化救濟(jì)方式,完善現(xiàn)有救濟(jì)方式,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí),暫時(shí)先由當(dāng)事人進(jìn)行選擇適用,但主流最終應(yīng)回歸為司法救濟(jì)。

(三)完善行政程序違法法律責(zé)任賠償制度

我國(guó)現(xiàn)有的責(zé)任賠償制度中,主要是針對(duì)實(shí)體違法,對(duì)行政程序違法在篇章中有所規(guī)定,但是范圍較小并且不夠確定,標(biāo)準(zhǔn)較低且不夠明確,適用起來(lái)存在較大困難。因此對(duì)于賠償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)賠償制度中的核心問(wèn)題應(yīng)繼續(xù)完善。

程序?qū)σ?guī)范行政權(quán)力正當(dāng)行使,保護(hù)公民權(quán)利,提高行政效率,實(shí)現(xiàn)法治,體現(xiàn)行政公正、民主方面具有不可替代的作用。從追究程序違法法律責(zé)任的角度來(lái)規(guī)范和監(jiān)督行政行為,不僅能增強(qiáng)人們的程序意識(shí)(尤其是行政機(jī)關(guān)的程序意識(shí)),更有助于改善我國(guó)目前依法行政的狀況。那么完善行政程序違法法律責(zé)任制度就顯得尤為重要了。

注釋:

①汪棟.行政程序法律責(zé)任概念初探.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào).2003(4).

②葉必豐.行政法的人文精神.北京大學(xué)出版社.2004.252.

③《國(guó)家賠償法》第七條的規(guī)定:行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān).

④姜明安主編.行政法與行政訴訟法.法律出版社.2006.290.

⑤王亞琴.行政程序法律責(zé)任研究制度.群眾出版社.2006.199.

⑥馬懷德.行政程序立法研究.法律出版社.2005.435.

⑦ 高家偉.國(guó)家賠償法≠ “錯(cuò)案追究法” .檢察日?qǐng)?bào).2006年//4月//24日/第006版.

⑧[英]馬克尼·奧克里爾斯.陳小文譯.管理市民社會(huì).商務(wù)印書(shū)館.2008.3.