《人民警察法》中比例原則的內(nèi)涵重構(gòu)與立法表述

董媛媛

（中國(guó)人民公安大學(xué) 法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院，北京100038）

比例原則歷來(lái)被認(rèn)為是規(guī)范權(quán)力行使，保障公民權(quán)利的一項(xiàng)基本原則。2016年12月，公安部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)人民警察法（修訂草案稿）》（下文簡(jiǎn)稱《人民警察法（修訂草案稿）》）一時(shí)引起廣泛爭(zhēng)議，其中不乏對(duì)《人民警察法》的性質(zhì)與定位、警察權(quán)力的行使、警察的職責(zé)以及比例原則能否適用于《人民警察法》等問(wèn)題的探討。但是對(duì)于比例原則，大部分學(xué)者僅從合理性原則的補(bǔ)充、完善《人民警察法》體系的需要等制度體系架構(gòu)方面闡釋了該原則適用的必要性，而未從更深層次的角度認(rèn)識(shí)其價(jià)值所在，鮮有學(xué)者探討行政法上的比例原則在《人民警察法》當(dāng)中的特殊性與可行性。本文一方面以法哲學(xué)與實(shí)踐為依托闡述比例原則的價(jià)值所在；另一方面采用比較研究的方法，通過(guò)重構(gòu)比例原則的內(nèi)涵探尋《人民警察法》中比例原則條款化的具體路徑，以期服務(wù)于立法和司法。

一、比例原則的立法現(xiàn)狀

從嚴(yán)格的法釋義學(xué)角度講，作為行政法中“帝王條例”的比例原則最早產(chǎn)生于警察法之中，又被稱為“禁止過(guò)度”原則，其在提出之際便具有防止警察恣意行使權(quán)力和保障公民基本權(quán)利的目的。經(jīng)歷了奧托·邁耶［1］、弗萊納［2］、耶律納克等人的理論發(fā)展后，該原則從原本僅具有“必要性”一層內(nèi)涵發(fā)展成為具備“適當(dāng)性”、“必要性”和“平衡性”三項(xiàng)子內(nèi)容的概念。比例原則在我國(guó)法律體系的許多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)。

在刑事法領(lǐng)域，《刑法》第五條規(guī)定的罪責(zé)刑相適應(yīng)原則體現(xiàn)了比例原則的均衡性，但是并沒(méi)有一個(gè)條文兼具比例原則三項(xiàng)內(nèi)容。有學(xué)者提出刑法理論的法益保護(hù)原則、刑法謙抑原則和罪刑均衡原則分別對(duì)應(yīng)了比例原則的適當(dāng)性、必要性和狹義比例三項(xiàng)子內(nèi)容［3］?！缎淌略V訟法》雖作出了“尊重和保障人權(quán)”的原則性規(guī)定，但未將比例原則作為一項(xiàng)原則加以規(guī)定。

在行政法領(lǐng)域，比例原則僅有零星的體現(xiàn)，未將其上升為基本原則。警察作為我國(guó)公權(quán)力行使的代表，對(duì)其行政行為的規(guī)范主要體現(xiàn)在《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》等之中。這些法律關(guān)于比例原則的規(guī)定仍存在一些問(wèn)題。例如，《行政處罰法》第四條第二款雖設(shè)置了“對(duì)設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”，即行政處罰要符合比例原則的規(guī)定，但該規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，在行為人實(shí)施何種違法行為時(shí)、設(shè)定和實(shí)施何種行政處罰才算與“社會(huì)危害程度”相當(dāng)，相關(guān)法律并未將其細(xì)化，留給警察較大的自由裁量權(quán)。

警察權(quán)的即時(shí)暴力性特征以及警察權(quán)的寬泛活動(dòng)空間，使得警察權(quán)一定程度上堪稱對(duì)公民權(quán)利最具威脅性的國(guó)家權(quán)力［4］。比例原則作為約束警察權(quán)力、規(guī)范警察自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利之目的的一把利劍，誕生于警察法領(lǐng)域，并在警察法中不斷深化內(nèi)涵。雖然我國(guó)的警察法領(lǐng)域存在一些體現(xiàn)比例原則內(nèi)涵的零星規(guī)定，但是比例原則并未作為一項(xiàng)原則性規(guī)定出現(xiàn)在我國(guó)的行政法和警察法當(dāng)中，且并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)意義上的比例原則的作用?，F(xiàn)行《人民警察法》規(guī)定了依靠群眾原則、法治原則和執(zhí)行職務(wù)受法律保護(hù)原則，《人民警察法（修訂草案稿）》在原有的《人民警察法》基礎(chǔ)上擴(kuò)充了法治原則的內(nèi)涵，增加了權(quán)力行使適度原則、國(guó)家對(duì)人民警察的權(quán)益保護(hù)原則和政府保障責(zé)任原則。有學(xué)者認(rèn)為《人民警察法（修訂草案稿）》第八條設(shè)定的權(quán)力行使適度原則就是比例原則的體現(xiàn)［5］，但是本文認(rèn)為，該條規(guī)定僅是比例原則中必要性原則和狹義比例原則的體現(xiàn)，且其忽略了必要性原則與狹義比例原則的適用存在位階順序，亦造成邏輯混亂的局面，并且忽略了適當(dāng)性原則，無(wú)法完全發(fā)揮比例原則的作用。正如有學(xué)者所言：從《修訂草案稿》第八條表述看，它將必要性置于手段相當(dāng)性之后并不完全合適，并且遺漏了目的性的要求，從而無(wú)法完全從目的取向上規(guī)范警察權(quán)與警察執(zhí)法手段之間的比例關(guān)系［6］。也有學(xué)者提出，雖然《人民警察法》未明確規(guī)定比例原則，但是《人民警察使用警械和武器條例》已明確要求其中的用槍行為必須符合比例性原則［7］。然而《人民警察使用警械和武器條例》僅是使用比例原則對(duì)警察的個(gè)別職務(wù)行為進(jìn)行的約束。雖然公安部2010年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》第三條明確了公安民警現(xiàn)場(chǎng)處置措施的限度，同時(shí)在具體條文部分對(duì)警械的使用作出了更為具體的規(guī)定，對(duì)警察權(quán)力行使起到了一定的約束作用，但是卻并未完全涵蓋比例原則的完整內(nèi)涵，而且其規(guī)范效力并不及《人民警察法》?？梢?jiàn)，即使是在警察法相關(guān)領(lǐng)域之內(nèi)，比例原則對(duì)于警察行使權(quán)力的規(guī)范和約束也僅是在個(gè)別條文中有所體現(xiàn)，并未上升到基本原則的高度。

二、比例原則條款化的證成

（一）將比例原則寫入《人民警察法》的必要性

第一，將比例原則寫入《人民警察法》是限制公權(quán)、保障公民權(quán)利的必然要求。在自然法時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為統(tǒng)治者并非實(shí)際主權(quán)者，因此要求統(tǒng)治者合比例性地行使權(quán)力的思想并沒(méi)有發(fā)芽生長(zhǎng)的土壤［8］。直到近代，人們才開(kāi)始關(guān)注國(guó)家權(quán)力與公民基本權(quán)利之間的關(guān)系，并一直在尋找二者之間的平衡。以洛克為代表的古典自由主義論者認(rèn)為，統(tǒng)治者權(quán)力的正當(dāng)性建立在統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者所訂立的契約之上，公民為了自我保護(hù)的需要，將自己的一部分權(quán)利讓渡給國(guó)家，統(tǒng)治者代表國(guó)家行使這部分權(quán)力只能為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的，其權(quán)力的行使要以限制妨害他人的自由為限度。此時(shí)比例原則中的適當(dāng)性和必要性也在有限政府的理念中得以產(chǎn)生，可見(jiàn)比例原則最早源自對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制。警察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要一環(huán)，來(lái)自于人民，其最終目的是要保障人民的基本權(quán)利，警察行為自然要符合比例原則的要求。

第二，比例原則與合理性原則不同，有其獨(dú)特作用。大陸法系國(guó)家使用比例原則將警察的權(quán)力行使保持在適當(dāng)、必要的限度之內(nèi)，而英美法系國(guó)家則是通過(guò)合理性原則來(lái)限制權(quán)力的行使。合理性原則是英國(guó)行政法之禁止越權(quán)原則的組成部分，其要求法院審查行政機(jī)關(guān)的行為是否在議會(huì)授予它的權(quán)力范圍內(nèi)行使。合理原則從其淵源開(kāi)始，就是通過(guò)“法律目的”“合情合理”“相關(guān)因素”等要素來(lái)加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)［9］。1989年羅豪才與應(yīng)松年主編的《行政法學(xué)》教材首次將合理性原則與合法性原則并列為我國(guó)行政法的兩大基本原則［10］。雖然我國(guó)行政法上的合理性原則同英國(guó)的合理性原則在追求公共利益實(shí)現(xiàn)的目的上類似，但是其側(cè)重于權(quán)衡行政裁量權(quán)行使結(jié)果的收益程度。作為一種“積極標(biāo)準(zhǔn)”，其解決的更多是“定性”問(wèn)題，而英國(guó)的合理性原則解決的更多是“定量”問(wèn)題［11］。另外，在其與合法性原則的關(guān)系方面，二者也有著明顯的不同。合理性原則是合法性原則的補(bǔ)充，二者有著明顯的位階順序，即在判斷一個(gè)行政行為是否違法時(shí)，首先要判斷行為是否符合合法性原則的要求，其次再判斷該行為是否符合合理性的要求，而比例原則并不受合法性原則的限制。在判斷警察權(quán)力行使是否正當(dāng)時(shí)，可以首先判斷該行為是否符合比例原則的要求?？梢?jiàn)，比例原則并非我國(guó)行政法中合理性原則的附屬品，二者有著不同的側(cè)重點(diǎn)。因行政法中已規(guī)定合理性原則，而無(wú)需再在《人民警察法》中規(guī)定比例原則的觀點(diǎn)是站不住腳的。

第三，將比例原則寫入《人民警察法》能夠有效規(guī)范警察的職務(wù)行為。盡管我國(guó)現(xiàn)行與警察職務(wù)有關(guān)的法律文件中或多或少有比例原則的體現(xiàn)，但是仍存在以下問(wèn)題：其一，個(gè)別條款僅是對(duì)比例原則內(nèi)容的部分反映，并且僅是行政法意義上的比例原則，未考慮警察這一身份以及《人民警察法》的特殊性。其二，缺少條文從總體上對(duì)警察的職務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致新興的權(quán)力行使方式未能受到比例原則的約束。如果對(duì)警察的權(quán)力行使不加以約束，會(huì)使公眾對(duì)公權(quán)力產(chǎn)生懷疑，而一旦警察權(quán)威減弱，隨之而來(lái)的是公眾的防衛(wèi)與抗拒心理，這無(wú)疑是一個(gè)惡性的連鎖反應(yīng)。因此，必須對(duì)警察權(quán)力的發(fā)展和擴(kuò)張進(jìn)行限制和約束，而比例原則正是約束和規(guī)范警察權(quán)力行使的重要武器。在《人民警察法》中具體規(guī)定比例原則作為統(tǒng)領(lǐng)性條文一方面能夠使警察不逾越法律的紅線，另一方面還能為警察行使權(quán)力提供依據(jù)。比例原則作為一種審查手段，為執(zhí)法者提供了制裁的根據(jù)和理由，同時(shí)也為衡量警察職權(quán)行為的合理性提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）將比例原則條款化的可行性

在我國(guó)《人民警察法》中確立比例原則的可行性可以從我國(guó)悠久的歷史文化傳統(tǒng)以及《人民警察法》本身說(shuō)起。

第一，我國(guó)古代便產(chǎn)生了合比例的思想。例如在《論語(yǔ)·陽(yáng)貨》中就有“殺雞焉用牛刀”的說(shuō)法，《莊子·讓王》中“以隋侯之珠，彈千仞之雀，世必笑之”，更是用生動(dòng)的例子說(shuō)明了民眾對(duì)合比例思想的認(rèn)可程度。此外，“兩弊相衡取其輕，兩利相權(quán)取其重”，以及“中庸”“中道”“過(guò)猶不及”等都包含著合比例的思想［12］。實(shí)際上，合比例性思想是自然正義的體現(xiàn)，比例原則本身就是一種常識(shí)［13］。我國(guó)傳統(tǒng)文化中的合比例思想為比例原則條款化的確立奠定了深厚的文化基礎(chǔ)，使得民眾能夠更加容易理解和接受比例原則。

第二，比例原則與我國(guó)《人民警察法》的既有規(guī)定在價(jià)值和精神層面一致。比例原則最早就是從警察法關(guān)于武器適用的規(guī)定中衍生出來(lái)的產(chǎn)物。我國(guó)現(xiàn)行《人民警察法》第一條就規(guī)定了制定《人民警察法》的目的是為了“保障公民的合法權(quán)益”，同時(shí)《人民警察法（修訂草案稿）》第三條對(duì)于公安機(jī)關(guān)任務(wù)的規(guī)定中強(qiáng)調(diào)了公安機(jī)關(guān)的任務(wù)是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。比例原則作為約束警察自由裁量權(quán)行使、保障人權(quán)的強(qiáng)有力手段，在《人民警察法》中加以規(guī)定，并不會(huì)與《人民警察法》的總體思想沖突。同時(shí)，依前文所述，我國(guó)《人民警察法》《人民警察法（修訂草案稿）》以及《人民警察使用警械和武器條例》均有體現(xiàn)比例原則部分內(nèi)涵的具體條文。因此，在總則部分規(guī)定比例原則能夠與我國(guó)《人民警察法》中的既有規(guī)定在價(jià)值和精神層面相一致，同時(shí)還能使《人民警察法》的體系更加完整。

無(wú)論是從法哲學(xué)角度還是從實(shí)踐的視角，在《人民警察法》中明確規(guī)定比例原則均具有必要性和可行性。但是，比例原則的規(guī)定也會(huì)令警察產(chǎn)生一定的擔(dān)憂。首先，許多警察可能會(huì)因不知如何把握比例原則的程度且畏懼事后處罰而不敢行使權(quán)力，將自己的人身置于危險(xiǎn)狀態(tài)之中。其次，假如法律在規(guī)定上對(duì)于警察過(guò)分苛刻，警察的裁量空間將會(huì)被大幅壓縮；而假如規(guī)定過(guò)分寬松，法律所規(guī)定的目的又難以實(shí)現(xiàn)。另外，從權(quán)利義務(wù)對(duì)等的角度而言，賦予有排除危險(xiǎn)義務(wù)的警察充分的執(zhí)法權(quán)、可期待的法律規(guī)則、必要的武器裝備和合理的評(píng)價(jià)體系是必要的，在政策上充分保障警察能夠有效地執(zhí)法是必須的［14］。依前文所述，早期的行政機(jī)關(guān)只有警察，因而早期的比例原則與行政比例原則（下文所稱比例原則均指行政比例原則）相等同，其內(nèi)涵也相同。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及職能日益多元化，加之警察自身的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》中賦予比例原則新的內(nèi)涵。

三、《人民警察法》中比例原則的內(nèi)涵重構(gòu)

在理論界，針對(duì)行政法意義上的比例原則的內(nèi)容主要有三種不同的主張，即二階理論、三階理論和四階理論。但是，這些理論對(duì)于解釋比例原則在《人民警察法》中的內(nèi)涵均存在或多或少的問(wèn)題。本文所探討的《人民警察法》語(yǔ)境下的比例原則是一個(gè)廣義的概念，其是針對(duì)如何規(guī)范警察權(quán)力行使的問(wèn)題所設(shè)定的概念，不以法律生效作為前提條件，而是在現(xiàn)行法律有無(wú)具體規(guī)定之下均適用的原則。具體是指在警察行使職權(quán)的過(guò)程中對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的不利影響應(yīng)止于最低限度，以兼顧警察目標(biāo)的達(dá)成與人權(quán)之保障，使二者處于適度的比

例［15］。

（一）對(duì)現(xiàn)有理論的評(píng)析

1.對(duì)二階理論的評(píng)析

二階理論是指比例原則只需具有必要性和狹義比例原則兩項(xiàng)子內(nèi)容即可。若在《人民警察法》中的比例原則之內(nèi)容設(shè)定上適用二階理論，則警察在行使權(quán)力的過(guò)程中僅需考慮采用造成損害最小的手段與所侵害的利益與所保護(hù)的利益之間適當(dāng)即可，而不用考慮在行使權(quán)力之初手段對(duì)于目的是否適當(dāng)，這樣會(huì)造成警察可能借維護(hù)公益之目的實(shí)現(xiàn)其他非正當(dāng)目的。例如，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，警察可利用獲取電話和電子通信的權(quán)限、面部識(shí)別和生物識(shí)別技術(shù)等新型方式收集公民數(shù)據(jù)，如依二階理論，僅用必要性與狹義比例對(duì)警察的行為進(jìn)行規(guī)制，而不考慮適當(dāng)性，即手段對(duì)于目的之實(shí)現(xiàn)是適當(dāng)?shù)模瑒t有可能放縱警察權(quán)力的行使。

2.對(duì)三階理論和四階理論的評(píng)析

三階理論與四階理論的差別就在于是否承認(rèn)比例原則中包含目的正當(dāng)。比例原則是關(guān)乎公益與私益較量的問(wèn)題，其核心要義也僅在于按法律意旨執(zhí)行，力求達(dá)到受損人受害的最小并使公共利益有所預(yù)獲［16］。按照傳統(tǒng)三階理論，比例原則包含三項(xiàng)子內(nèi)容：一是適當(dāng)性原則，即為達(dá)到某一目的行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的手段對(duì)該目的的實(shí)現(xiàn)是否有效。適當(dāng)性原則不要求手段的實(shí)施完全能夠達(dá)到目的，而只要求手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的是有效的。二是必要性原則，又稱最小侵害原則，指行政機(jī)關(guān)在面臨多種手段選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)實(shí)現(xiàn)該目的所造成的損害最小的手段，“以炮擊雀”就是對(duì)其形象的說(shuō)明?！艾F(xiàn)代警察之父”羅伯特·比爾曾言：“警察只有在說(shuō)服、建議和警告都不足以實(shí)現(xiàn)警察的目標(biāo)的情況下，才能使用需要程度的武力以確保法律得到遵守和秩序得到恢復(fù)。并且，警察應(yīng)該在任何情況下都僅僅使用最低限度的武力以實(shí)現(xiàn)警察目的?！保?7］三是狹義比例原則，亦稱法益相稱性原則、均衡性原則，是指行政機(jī)關(guān)采用手段實(shí)現(xiàn)的目的所體現(xiàn)出的法益較之所損害的法益是否合理、相稱、成比例。其包括兩方面的含義：其一，公共利益的保護(hù)與公民利益的保護(hù)之間要形成合適比例；其二，行政機(jī)關(guān)采取措施的副作用與措施所欲達(dá)到的目的之間是相稱的、成比例的?！皟珊ο鄼?quán)取其輕，兩利相衡取其大”即是狹義比例原則的體現(xiàn)。盡管比例原則最早是由狹義的比例原則發(fā)展而來(lái)，但是隨著警察職能的日益多元化，傳統(tǒng)的三階理論已無(wú)法承載現(xiàn)代比例原則的內(nèi)涵。

第一，若依三階理論，警察行使職權(quán)的隨意性可能會(huì)變大。例如，人臉識(shí)別技術(shù)如今被廣泛應(yīng)用，而這一項(xiàng)技術(shù)也被應(yīng)用于警察日常盤查的過(guò)程當(dāng)中。如果用三階理論進(jìn)行分析，這些手段是符合比例原則的。其一，關(guān)于適當(dāng)性原則。警察利用人臉識(shí)別技術(shù)進(jìn)行身份核驗(yàn)和盤查行為對(duì)實(shí)現(xiàn)“維護(hù)公共安全之目的”在一定程度上是有效的，因?yàn)榇嬖诒缓瞬橹耸强植婪肿拥鹊目赡苄?。其二，關(guān)于必要性原則。警察為了實(shí)現(xiàn)“維護(hù)公共安全之目的”，可以采用多種手段，例如強(qiáng)制措施，而利用人臉識(shí)別技術(shù)進(jìn)行身份核驗(yàn)和盤查行為應(yīng)屬可實(shí)現(xiàn)該目的且侵害最小的手段。其三，關(guān)于狹義比例原則。“公共安全的目的”較之短暫地限制公民的人身自由而言，其保護(hù)的法益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其損害的法益。所以，依傳統(tǒng)的三階理論，警察利用人臉識(shí)別技術(shù)進(jìn)行身份核驗(yàn)和盤查的行為是符合比例原則的要求的。但是警察通過(guò)人臉識(shí)別進(jìn)行盤查的過(guò)程會(huì)涉及公民的個(gè)人信息的收集，可能會(huì)造成對(duì)公民隱私權(quán)的侵犯。另外，在未履行告知程序時(shí)，將公民與犯罪嫌疑人加以比對(duì)，可能會(huì)違反無(wú)罪推定的原則。

第二，比例原則三階理論中“手段適當(dāng)”“最小侵害”“法益相稱”的要求未考慮警察在緊急情況下行使權(quán)力的特殊性。三階理論有時(shí)會(huì)過(guò)分限制警察行使權(quán)力，不利于保障警察自身的安全。警察承擔(dān)著打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序等職能，不可避免地面臨一些難以預(yù)測(cè)的緊急情況。例如，在警察面對(duì)窮兇極惡的歹徒之時(shí)，由于當(dāng)時(shí)情況的緊迫性，警察沒(méi)有時(shí)間去思考使用警械的方式是否就是最小侵害的手段，還是只能采取開(kāi)槍的方式才能達(dá)到最終目的。若警察一味地判斷自己的行為是否符合比例原則，則可能會(huì)造成無(wú)法挽回的后果，“時(shí)間的延誤往往就意味著流血犧牲”［18］。警察在行使防衛(wèi)權(quán)的過(guò)程中，可能會(huì)礙于比例原則的概括性規(guī)定，無(wú)法把握其程度，而畏懼事后的處罰不敢行使其權(quán)力，最終使自己的生命安全遭受損害。而司法實(shí)踐中一旦涉及槍支問(wèn)題，法官依靠現(xiàn)有的法律很難認(rèn)定警察行使防衛(wèi)權(quán)的行為屬于正當(dāng)行為，而通常都會(huì)將其認(rèn)定為防衛(wèi)過(guò)當(dāng)。

綜上所述，關(guān)于比例原則的二階理論、三階理論和四階理論均無(wú)法滿足對(duì)警察權(quán)力規(guī)制的需要，對(duì)比例原則的內(nèi)涵進(jìn)行重構(gòu)尤為重要。

（二）《人民警察法》中比例原則的新內(nèi)涵

警察機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊機(jī)關(guān)，不同于其他行政機(jī)關(guān)，警察經(jīng)常要面對(duì)的是社會(huì)中的暴力現(xiàn)象，警察總是會(huì)面臨緊迫危險(xiǎn)，其生命安全經(jīng)常會(huì)受到威脅。警察的特殊性質(zhì)決定了必須對(duì)《人民警察法》中的比例原則之內(nèi)涵進(jìn)行重構(gòu)，將其與行政法意義上的比例原則相區(qū)別，賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。

第一，適當(dāng)性原則。警察行使權(quán)力時(shí)使用的手段僅應(yīng)出于維護(hù)公益目的，而不能出于其他目的，且其手段的適用對(duì)于目的之實(shí)現(xiàn)是適當(dāng)且行之有效的。該原則對(duì)警察行使權(quán)力有兩個(gè)要求：其一，警察權(quán)力行使之目的僅是出于維護(hù)公益之目的，且該目的是明確的。警察有義務(wù)將該目的當(dāng)場(chǎng)告知被限制權(quán)利和自由的公民。其二，警察為達(dá)到公益目的所使用的手段對(duì)于目的之實(shí)現(xiàn)是適當(dāng)?shù)那沂切兄行У模谶@里采取較寬要求，僅要求警察使用的手段對(duì)于目的之實(shí)現(xiàn)不是完全無(wú)效即可。

第二，必要性原則。即警察在行使權(quán)力的過(guò)程中，有多種可以采取的手段時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)公民權(quán)利侵害最小的手段，但是在緊急情況下，基于普通理性人的標(biāo)準(zhǔn)允許警察在合理范圍內(nèi)采用侵害相對(duì)較小的手段。在具體判斷警察行使權(quán)力是否符合該原則要求時(shí)，應(yīng)區(qū)分不同的情形。在非緊急的情況下應(yīng)嚴(yán)格按照“最小侵害”的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于緊急的情形，可采用“相同有效性”的方法。即在對(duì)“最小侵害原則”進(jìn)行舉證時(shí)，若被害一方認(rèn)為有“相同有效的方法”，但是警察卻未采取，則應(yīng)由被害一方承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，若受害一方不能證明存在其他“相同有效”且對(duì)人民權(quán)利更少侵害的措施，則應(yīng)承擔(dān)舉證不能的后果。并且被害一方應(yīng)當(dāng)證明在當(dāng)時(shí)的情形之下基于普通理性人的標(biāo)準(zhǔn)是完全可以采取“相同有效”措施的，否則可以認(rèn)為警察的行為并未違背必要性原則的要求。

第三，狹義比例原則。警察行使權(quán)力采用的手段所實(shí)現(xiàn)的目的之法益較之所損害的法益應(yīng)相稱，但是緊急情況下所獲得的利益和損害之間未顯著失去平衡。判斷警察的行為是否符合該原則時(shí)同樣應(yīng)分兩種情形：其一，在非緊急情況下，警察行使權(quán)力采用的手段所獲得的利益應(yīng)與所損害的利益相稱；其二，在緊急情形下，即此時(shí)有可能威脅到警察或其他公民的人身安全時(shí)，采取“顯著性標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行判斷。即只要不是完全失衡就可以認(rèn)為警察的行為符合狹義比例原則的要求，并且在判斷時(shí)應(yīng)結(jié)合具體個(gè)案發(fā)生的場(chǎng)所、對(duì)方的人數(shù)、警察的自然狀況，甚至警察的經(jīng)驗(yàn)，以及當(dāng)時(shí)的心理狀態(tài)，或第三人設(shè)身處地地對(duì)當(dāng)時(shí)危險(xiǎn)性的感受等因素進(jìn)行綜合分析［19］。

四、比例原則條款化的立法表述

盡管在《人民警察法（修訂草案稿）》第八條規(guī)定的權(quán)力行使適度原則當(dāng)中，我們已經(jīng)可以看到將比例原則在《人民警察法》中條款化的影子，但是該條內(nèi)容有諸多問(wèn)題，且很難解決實(shí)踐中所面臨的諸多問(wèn)題。

很多國(guó)家的警察法都明確規(guī)定了比例原則。例如，日本2004年6月18日修訂的警察法在總則第二條第二款中規(guī)定“警察職責(zé)”時(shí)強(qiáng)調(diào)，警察權(quán)力要以法律規(guī)定為界限，且權(quán)力的行使要適度、合乎比例，不能損害公民的個(gè)人權(quán)利和自由［20］。芬蘭在2001 年4 月15 日修訂的警察法的總則部分也對(duì)比例原則作出了明確的規(guī)定［21］。同時(shí)，芬蘭警察法更值得借鑒的一點(diǎn)是其既在總則部分綜合規(guī)定比例原則，而且還在分則部分用具體的條文體現(xiàn)了比例原則的內(nèi)涵。例如，其在警察法第二章“警察權(quán)力的范圍”部分第十六條規(guī)定：“由警長(zhǎng)命令（在緊急情況下也可無(wú)此命令），警察有權(quán)進(jìn)入公共建筑、私人住宅或車輛，如果他們有正當(dāng)理由懷疑在這些地方有危險(xiǎn)事情發(fā)生。警察采取此項(xiàng)措施的先決條件是：他們這樣做可以防止危險(xiǎn)，搜查并繳獲爆炸物，武器和其他危險(xiǎn)品。”［22］該條文形象地闡釋了比例原則的具體內(nèi)涵。芬蘭此舉成效顯著，國(guó)際社會(huì)執(zhí)法結(jié)構(gòu)的分析表明，芬蘭警察的活動(dòng)是最受歡迎和受公民尊敬的，受到公眾輿論和世界各組織研究結(jié)果的支持。根據(jù)2019年世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的警察服務(wù)可靠性評(píng)級(jí)結(jié)果，芬蘭警察在141 個(gè)國(guó)家中排名第一，且芬蘭是世界上最安全的國(guó)家，其安全指數(shù)為97.3［23］。警察服務(wù)的可靠性是指在該國(guó)家可以在多大程度上依靠警察部門來(lái)執(zhí)行法律和秩序。芬蘭警察的工作具有良好的警察慣例，這主要影響到其與居民的關(guān)系。芬蘭警察最初并未被視為采取鎮(zhèn)壓措施的懲罰性機(jī)構(gòu)，芬蘭警察的成功在于其履行人道主義任務(wù)，即確保公民的權(quán)利和自由的方式和手段應(yīng)在每種特定情況下以對(duì)人類生命的最小入侵為由［24］。當(dāng)然，芬蘭警察的可靠性排在世界前列還有其他方面的因素，例如社區(qū)警務(wù)體制的建設(shè)、警務(wù)透明度高等，但是毋庸置疑的是，法律對(duì)于比例原則內(nèi)涵的良好運(yùn)用也是其中一個(gè)重要原因。

我國(guó)也應(yīng)當(dāng)在《人民警察法》總則部分明確對(duì)比例原則的規(guī)定，可以這樣表述：“為了維護(hù)公共安全和秩序，如果人民警察在行使權(quán)力的過(guò)程中不對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和自由進(jìn)行限制就不能履行其擔(dān)負(fù)的職責(zé)，則可以在現(xiàn)行法律規(guī)定范圍內(nèi)臨時(shí)限制公民、法人或者其他組織的權(quán)利和自由，但應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成最小侵害的措施，并必須就此向其說(shuō)明理由；人民警察行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)或者可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)。”這樣的表述是在《人民警察法（修訂草案稿）》第八條的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的修正。將比例原則中的適當(dāng)性原則加入，即警察行使權(quán)力的手段必須要以履行其擔(dān)負(fù)的職責(zé)實(shí)現(xiàn)公益為目的；同時(shí)，調(diào)整了必要性原則和狹義比例原則的順序，使其更具有邏輯性。另外，在本條中增加了警察要對(duì)其行為“說(shuō)明理由”的要求。在行政法上，我們通常認(rèn)為“無(wú)理由則無(wú)行政行為”，同樣，“無(wú)理由則無(wú)裁量”。裁量權(quán)所涉權(quán)益越重要，越應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明裁量理由。裁量權(quán)越廣泛，越應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明裁量理由，要讓相對(duì)人從理由的記載中就能知曉理由所在。“說(shuō)明理由”并非獨(dú)創(chuàng)之舉，在俄羅斯、德國(guó)、日本等國(guó)的警察法中均可見(jiàn)其身影?！罢f(shuō)明理由”是比例原則的必然要求。同時(shí)，在《人民警察法》的配套法律法規(guī)中，也要對(duì)警察行使權(quán)力的具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。