我國(guó)政府外債存在的問(wèn)題及建議

許鈺川

提要我國(guó)政府外債的投資方向是:由財(cái)政部門管理的教育衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、扶貧開(kāi)發(fā)及國(guó)家重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目,其轉(zhuǎn)貸資金由地方財(cái)政按項(xiàng)目協(xié)議轉(zhuǎn)撥;水利電力、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、交通能源等項(xiàng)目,由省級(jí)主管部門統(tǒng)借統(tǒng)還,資金定向撥付項(xiàng)目使用單位。因此,政府外債是引進(jìn)外資的重要方式和渠道之一,對(duì)加快我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐具有積極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞:政府外債;公共財(cái)政管理;外債管理

中圖分類號(hào):F83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

多年來(lái),國(guó)際金融組織貸款支持了國(guó)家和地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。但是,我國(guó)政府外債管理問(wèn)題仍是政府工作的薄弱環(huán)節(jié),應(yīng)盡快完善我國(guó)政府外債管理。

一、政府外債管理現(xiàn)狀

近年來(lái)通過(guò)國(guó)際金融組織貸款的利用,不僅彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)建設(shè)資金不足,而且促進(jìn)了地方配套資金及時(shí)到位,實(shí)現(xiàn)了集中財(cái)力辦大事的目的。政府外債與其他國(guó)外商業(yè)銀行貸款相比,國(guó)際金融組織貸款的市場(chǎng)信譽(yù)較高,籌資成本較低,即使同國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行貸款相比,其利率同樣具有優(yōu)勢(shì)。利用國(guó)際金融組織貸款,可以便捷地引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步,有力地推動(dòng)了我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提高,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代。通過(guò)利用國(guó)際組織貸款及項(xiàng)目的執(zhí)行,更好地理解國(guó)際慣例及執(zhí)行程序,并從中學(xué)到更先進(jìn)的管理理念和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí),讓我們更快地與國(guó)際接軌。

二、我國(guó)政府外債管理中存在的主要問(wèn)題

(一)未形成統(tǒng)一的政府外債管理約束機(jī)制。目前我國(guó)并未形成較為統(tǒng)一的政府外債管理體系,對(duì)外債規(guī)模、用途等關(guān)鍵點(diǎn)不能進(jìn)行全面的監(jiān)測(cè),且政府外債存在各部門多口管理,造成管理趨于形式化。管理部門將國(guó)際金融組織貸款“撤胡椒面”的現(xiàn)象,特別是一些“打捆”項(xiàng)目,將資金分散注入一些小型子項(xiàng)目,重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量,加之國(guó)內(nèi)配套資金不足,致使政府外債無(wú)法發(fā)揮效用。

(二)尚未建立科學(xué)的項(xiàng)目管理機(jī)制。在項(xiàng)目立項(xiàng)、前期準(zhǔn)備、對(duì)外談判、確定執(zhí)行機(jī)構(gòu)和落實(shí)還款責(zé)任方面存在不能統(tǒng)一等問(wèn)題。計(jì)劃部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的債務(wù)管理,沒(méi)有嚴(yán)格按照“誰(shuí)用款、誰(shuí)還款”的原則,沒(méi)有建立責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一、項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心的管理體制。

(三)政府外債模式未轉(zhuǎn)向公共財(cái)政管理模式。由于政府外債是公共財(cái)政的補(bǔ)充形式,具有準(zhǔn)公共財(cái)政的性質(zhì)。應(yīng)當(dāng)按照公共選擇程序,投入到政府亟須解決、但因缺少資金而尚未投入的公共領(lǐng)域。利用國(guó)際金融組織貸款,是財(cái)政資金的提前預(yù)支,特別是對(duì)于社會(huì)效益投入,實(shí)質(zhì)上是財(cái)政的未來(lái)支出,無(wú)論是公債還是內(nèi)債,只要是投向確定為公共事業(yè),那么都是國(guó)家公共財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。

三、完善政府外債管理機(jī)制

(一)建立健全政府債務(wù)管理制度。1、建立統(tǒng)一的政府外債管理機(jī)制,明確和落實(shí)財(cái)政等外債管理部門、項(xiàng)目主管部門及項(xiàng)目單位各自的管理范圍和職責(zé)權(quán)限,建立起從項(xiàng)目審批立項(xiàng)、篩選、準(zhǔn)備、運(yùn)行還貸、監(jiān)管等方面的管理機(jī)制,形成一個(gè)分工合理、職責(zé)清晰、高效統(tǒng)一的政府外債管理體系;2、加強(qiáng)外債的宏觀控制和科學(xué)論證,合理調(diào)控外債規(guī)模和流向。對(duì)外舉債必須保持適度的規(guī)模和增長(zhǎng)速度,在項(xiàng)目選擇上要與履行政府職能相一致;3、加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)和外債統(tǒng)一管理的力度,以提高外債管理水平,充分發(fā)揮外債資金效益,實(shí)現(xiàn)政府外債借、用、還良性循環(huán);4、建立評(píng)審制度和責(zé)任追究制度,對(duì)舉債規(guī)模、項(xiàng)目、成本、償債渠道等進(jìn)行評(píng)審論證,避免盲目性和隨意性,落實(shí)責(zé)任;5、建立和完善償債制度,防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),將償債資金來(lái)源納入預(yù)算管理體系,緩解財(cái)政壓力。

(二)建立合理的資本市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。通過(guò)管理機(jī)構(gòu)、政府、銀行形成三級(jí)外債管理。外債管理機(jī)構(gòu)是具有政府外債的融資信譽(yù)保證,主要職能是貫徹宏觀經(jīng)濟(jì)政策,制定相關(guān)規(guī)范和政策,管理監(jiān)督外債,指導(dǎo)市場(chǎng)主體運(yùn)用我國(guó)政府貸款,根據(jù)供求關(guān)系制定引進(jìn)外債計(jì)劃,戰(zhàn)略性地規(guī)劃資金的投向,調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、銀行等部門的關(guān)系等。政府是外債的最終債務(wù)人,擔(dān)負(fù)政府外債的融資信譽(yù)保證,在政府外債中承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)。借款企業(yè)作為債務(wù)人,政府通過(guò)銀行進(jìn)行資本運(yùn)作,克服政府自身高成本運(yùn)作等管理缺陷,使政府外債責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一,提高政府外債的使用效益,保證外債運(yùn)作進(jìn)入良性循環(huán)軌道。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行政府外債協(xié)議規(guī)定,充分發(fā)揮外資效率。加強(qiáng)政府外債項(xiàng)目的監(jiān)督力度,嚴(yán)格執(zhí)行政府外債協(xié)議的規(guī)定。政府部門應(yīng)對(duì)外債項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)測(cè),避免出現(xiàn)執(zhí)行中的截留、擠占、挪用資金等違規(guī)事件的發(fā)生。在償還政府外債時(shí),按“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則,統(tǒng)一由財(cái)政償還。政府部門應(yīng)通過(guò)預(yù)算機(jī)制及償還機(jī)制對(duì)項(xiàng)目單位進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí),對(duì)項(xiàng)目單位重大變更、財(cái)務(wù)狀況等重要信息進(jìn)行管理及監(jiān)控,避免逃債事件發(fā)生。

(作者單位:中國(guó)人民銀行?？谥行闹?

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