進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策執(zhí)行存在的問題及其對策

邵海霞

摘 要： 本文依據(jù)提出問題、分析問題、解決問題的邏輯思路分析了進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育制度執(zhí)行存在的問題，如政策執(zhí)行主體的行政低效率困境、政策執(zhí)行的社會心理困境、政策執(zhí)行的家庭困境，并對這些困境進行了原因分析，提出了相關(guān)的對策。

關(guān)鍵詞： 進城務(wù)工人員子女 義務(wù)教育政策執(zhí)行

問題 原因 途徑

2003年9月30日，經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，并要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。它的出臺，標(biāo)志解決進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育的合法化。

政策的出臺并不等于問題的解決，從政策方案合法化到政策目標(biāo)的實現(xiàn)之間還有一段相當(dāng)長的路要走，還存在著十分復(fù)雜的問題。政策的主要目的不是研究問題而是解決問題，然而在進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策執(zhí)行過程中還存在著許多問題。本文試圖研究其執(zhí)行中存在的問題并針對這些問題提出有效的措施。

一、進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策執(zhí)行存在的問題。

在解決進城務(wù)工人員子女就學(xué)問題方面，盡管國家出臺了不少政策，各地政府也積極貫徹文件精神，但仍存在不少困難和難題。

（一）政策執(zhí)行主體的行政低效率困境

政府作為公共政策運行中的主體，是公共政策達到預(yù)期功效、解決實際問題并表現(xiàn)政府執(zhí)政力的關(guān)鍵所在。然而在政策的貫徹上，我們卻看到上下政令不通。2004年3月25日，國家財政部為貫徹落實中央一號文件的有關(guān)規(guī)定，進一步清理和取消針對進城務(wù)工人員的不合理收費。規(guī)定今后在城市中小學(xué)就學(xué)的進城務(wù)工人員子女負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費項目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一致，不再收取借讀費、擇校費或要求進城務(wù)工人員捐資助學(xué)及攤派其他費用。然而根據(jù)不完全統(tǒng)計，部分學(xué)校還存在借讀收費和其他不合理收費的現(xiàn)象。

（二）政策執(zhí)行的社會心理困境

首先，當(dāng)?shù)刂髁魃鐣M城務(wù)工人員子女仍有排斥心理。進城務(wù)工人員子女經(jīng)常遭受入學(xué)地學(xué)校教師和同齡人的歧視，致使他們退學(xué)、輟學(xué)。我們難以想象，在充滿排斥、沒有融入感的環(huán)境下成長而又缺失正常教育的這代人長大之后會是什么樣子。

其次，進城務(wù)工人員子女的社會心理健康成長的困境。事實上，進城務(wù)工人員子女就學(xué)難或者雖就學(xué)但條件惡劣的情況已使這一群體深切感受到強烈的不平等和被排斥。家庭經(jīng)濟背景的較大不同，更會強化這種情緒。進城務(wù)工人員子女進入城市學(xué)校之后的“心理認(rèn)同”，影響所及已不是簡單的教育問題，而是一個社會問題，如不及時解決，還會使他們產(chǎn)生與城市的對立心理，誘發(fā)不同程度的認(rèn)同危機和心理危機。

（三）政策執(zhí)行的家庭困境

首先，進城務(wù)工人員家庭難以負(fù)擔(dān)高額教育費用。盡管現(xiàn)在國家規(guī)定免收義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)費，但一些地區(qū)對在本區(qū)就讀的進城務(wù)工人員子女的入學(xué)收取門檻費、書本費、補課費等一些附加費，這對進城務(wù)工人員來說是一種負(fù)擔(dān)。

其次，進城務(wù)工人員家庭的流動性難以保障子女義務(wù)教育的連續(xù)性。由于流動性大、居住場所不固定，進城務(wù)工人員子女“今天注冊，明天走人”的現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)活動，更重要的是，學(xué)?；蚪逃姓块T難以有效監(jiān)控學(xué)生受教育狀況。家庭的流動使這些孩子的教育過程也具有了流動性，而由于經(jīng)濟條件的限制，他們不能在教育上做更多的選擇，有些孩子都曾有過或長或短的輟學(xué)或超齡就讀的經(jīng)歷，至今還有很多這樣的孩子徘徊在城市的校門之外。

二、進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策執(zhí)行中存在問題的原因。

一般來說，高層次的政策要比低層級的政策執(zhí)行難度大，因為它難以直接地規(guī)范人們的行為，因而只有通過正確的具體化過程轉(zhuǎn)化為一系列具有可操作性的低層次政策，這樣其功效才能在執(zhí)行過程中發(fā)揮出來。就政策執(zhí)行的效果而言，關(guān)鍵在于這一具體化的過程是否恰當(dāng)，政策執(zhí)行問題常常正是出現(xiàn)在這一環(huán)節(jié)上。

（一）相關(guān)利益群體對政策認(rèn)同度不高

地方政府擔(dān)心影響政績，如果考慮進城務(wù)工人員子女的教育，不僅要增加財政投入的支出，還要影響已被高估的教育水準(zhǔn)，因此對此問題采取排斥和逃避的態(tài)度。

對當(dāng)?shù)毓k學(xué)校而言，它們既要保證學(xué)校“教育教學(xué)秩序不受影響、質(zhì)量不下降”，又被強令“必須解決好進城務(wù)工人員子女教育的問題”，加之進城務(wù)工人員家庭頻繁流動的特點導(dǎo)致的進城務(wù)工人員子女不易管理的情況，部分校長認(rèn)為“拼盡全力也不見得收到好的效果”，于是就采取“能做就做，不能做也無能為力”的敷衍做法。

對于政策執(zhí)行最直接的教師群體而言，由于進城務(wù)工人員子女普遍存在學(xué)習(xí)方式、衛(wèi)生習(xí)慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對進城務(wù)工人員子女無論從課堂教學(xué)還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量。教師的教育教學(xué)工作難度陡增，然而相關(guān)的配套評價機制并沒有形成，他們的努力得不到應(yīng)有的肯定，工作積極性因此受到較大影響。

政策執(zhí)行主體們積極性不高，就不能充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，在進城務(wù)工人員子女教育政策落實方面“上級推一推，下級動一動”的情況很普遍。在這種情況下，進城務(wù)工人員子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對執(zhí)行任務(wù)負(fù)責(zé)，而不對執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，教育政策執(zhí)行的責(zé)任未能落實到具體的機構(gòu)或人員，政策執(zhí)行的任務(wù)實際上處于無人承擔(dān)的狀態(tài)。

（二）政策執(zhí)行資源不足

進城務(wù)工人員子女教育政策的執(zhí)行需要充足的政策資源保障。政策資源包括經(jīng)費資源、人力資源等。從當(dāng)?shù)卣慕嵌确治觯诹x務(wù)教育“以縣（區(qū)）為主”的背景下，當(dāng)?shù)胤秶鷮W(xué)生越多，區(qū)級財政壓力就越大。因此不少地方抱怨地方財政困難，難以接受更多的流動兒童入學(xué)。

其次人才不足也是困擾政策落實的另一個重要因素。實際上，當(dāng)?shù)亟逃芾聿块T、學(xué)校教師等人員都按照區(qū)域教育發(fā)展的規(guī)劃配置，進城務(wù)工人員子女“爆發(fā)式”增長和頻繁的流動性都給當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)人員的充足配置帶來了巨大的困難，也使得當(dāng)前的政策執(zhí)行面臨著管理人員和學(xué)校教師相對不足的困境。

（三）教育制度和教育體制本身的內(nèi)部矛盾所致

我們一方面強調(diào)素質(zhì)教育，無差別地對待每一位適齡入學(xué)的兒童。另一方面升學(xué)率卻仍然是衡量學(xué)校、教師教學(xué)水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。進城務(wù)工子女從農(nóng)村進入城市學(xué)校，由于教材內(nèi)容不銜接、環(huán)境不適應(yīng)等造成考試成績差而受到老師和同齡的不公正對待，自尊心受到傷害，最終不得不選擇輟學(xué)。

而且在我國，城市適齡兒童的義務(wù)教育費用基本上由各級政府負(fù)責(zé)，而農(nóng)村的義務(wù)教育費用則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以教育統(tǒng)籌的形式向農(nóng)民征收，相當(dāng)于農(nóng)民自己掏錢解決國家要求的義務(wù)教育，使進城務(wù)工人員子女在義務(wù)教育階段處于城鄉(xiāng)“兩不管”的真空地帶，這是進城務(wù)工子女無法接受義務(wù)教育的主要原因。

三、建立和完善進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策的途徑。

當(dāng)前做好進城務(wù)工人員子女就學(xué)的工作應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，依法保障進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。力爭經(jīng)過幾年的努力，逐步建立起政府領(lǐng)導(dǎo)有方，相關(guān)部門齊抓共管，流入地流出地相互配合，使絕大多數(shù)進城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育能夠“進得來，讀得起，學(xué)得好”。圍繞這一指導(dǎo)思想和目標(biāo)，針對存在的問題與原因，我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面加以解決。

（一）制度創(chuàng)新

制度創(chuàng)新是解決進城務(wù)工人員子女受教育問題的保證。首先要適時修改《義務(wù)教育法》，保障進城務(wù)工人員子女享有平等的受教育權(quán)。目前我國進城務(wù)工人員子女的教育責(zé)任一般都是流入地政府承擔(dān)的，而《義務(wù)教育法》卻規(guī)定由戶籍所在地政府承擔(dān)，因此有必要對義務(wù)教育法的有關(guān)規(guī)定重新解釋或修改，對流出地和流入地的權(quán)責(zé)加以明確，為問題的解決提供法律保障。其次要改革現(xiàn)行的義務(wù)教育體制和城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度。接受義務(wù)教育是每一個適齡兒童都應(yīng)有的權(quán)利，同時也是他們必須履行的義務(wù)，我們不應(yīng)因為戶籍制度造成的教育差別而引發(fā)社會的不公正，乃至影響社會穩(wěn)定，因此改革現(xiàn)行的義務(wù)教育體制及戶籍制度勢在必行。

（二）加強政府對基礎(chǔ)教育的投入力度

經(jīng)費問題是解決進城務(wù)工人員子女受教育問題的難點。要解決這一難題，就需要國家、流入地政府、社會等多種途徑共同來解決。首先要保證充足的財政支持，除了流入地地方政府財政預(yù)算外，國家還要按一定的比例提取進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策專項財政預(yù)算和進城務(wù)工人員子女就學(xué)專項基金，由專職部門和人員管理。該基金來源于國家、流入地政府和社會捐資，主要用于獎勵那些在接受進城務(wù)工人員子女就學(xué)方面處理得比較好的公辦中小學(xué)和民辦中小學(xué)。

（三）教育觀念的平等化

公平性是我國教育政策的首要目標(biāo)和基本出發(fā)點，也是影響我國進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策制定的核心因素。進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策的實質(zhì)，就是為了解決社會弱勢群體的教育不公平問題。進城務(wù)工人員也是城市財富的創(chuàng)造者，他們在無法享受城里人各項公共福利的狀況下，以極低的成本為城市的企業(yè)提供了大量利潤，并為城市創(chuàng)造了稅收，同時還在很多方面承擔(dān)各種不公平的費用。因此，各級政府有責(zé)任有義務(wù)解決進城務(wù)工人員的子女教育問題，幫助社會弱勢群體減輕來自社會、經(jīng)濟和教育的巨大壓力。我們要創(chuàng)造人人平等、無差別和無歧視的教育環(huán)境，讓進城務(wù)工人員子女回歸義務(wù)教育，這不僅有利于進城務(wù)工人員子女的身心發(fā)展，提高其社會適應(yīng)能力，更重要的是有助于培養(yǎng)城市學(xué)生寬容、接納的態(tài)度，加深其對世界差異性和多元性的理解。

四、結(jié)語

總之，進城務(wù)工人員子女義務(wù)教育政策的建立和完善是個龐大的工程，有許多值得研究的問題有待進一步深入分析。本文只是研究了其中的一個方面，文章的完成并非研究的完成，還有許多尚待解決的問題需要我們以后繼續(xù)研究。

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（作者系中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院教育經(jīng)濟管理專業(yè)2007級研究生）