銀行集團(tuán)內(nèi)部交易監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示

馬　騰

◆ 中圖分類號(hào)：F270文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：并表監(jiān)管是國際上針對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易有效的監(jiān)管工具，發(fā)達(dá)國家有相對(duì)成熟的監(jiān)管方法和成功經(jīng)驗(yàn)。我國銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管在監(jiān)管模式、內(nèi)控制度、風(fēng)險(xiǎn)集中的數(shù)量限額等方面存在不足或缺陷，需要有針對(duì)性地加以補(bǔ)充和完善。

關(guān)鍵詞：銀行集團(tuán) 集團(tuán)內(nèi)部交易 并表監(jiān)管

在我國現(xiàn)行金融分業(yè)格局下，對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易風(fēng)險(xiǎn)難以監(jiān)管。在此背景下，2008年2月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)外公布了《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》，對(duì)我國銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管問題進(jìn)行了重點(diǎn)界定，銀監(jiān)會(huì)開始對(duì)國內(nèi)銀行類金融控股集團(tuán)開始試行并表監(jiān)管。本文在對(duì)比說明國際上成熟的內(nèi)部交易并表監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的實(shí)際情況對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管問題進(jìn)行了系統(tǒng)分析。

銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）聯(lián)合論壇的《集團(tuán)內(nèi)部交易和風(fēng)險(xiǎn)控制原則》

1999年12月，巴塞爾委員會(huì)、證券監(jiān)管國際組織和保險(xiǎn)監(jiān)管國際協(xié)會(huì)聯(lián)合論壇公布了《集團(tuán)內(nèi)部交易和風(fēng)險(xiǎn)控制原則》。針對(duì)金融集團(tuán)內(nèi)部交易的監(jiān)管，提出了五條指導(dǎo)原則：第一，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)采取措施，直接或者通過被監(jiān)管實(shí)體提供報(bào)告，說明金融集團(tuán)作為整體已經(jīng)制定了足夠的風(fēng)險(xiǎn)管理程序，包括關(guān)于內(nèi)部交易及其風(fēng)險(xiǎn)暴露的內(nèi)容。如果有必要，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)考慮采取適當(dāng)?shù)拇胧?qiáng)化這些過程；第二，如果有必要，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)每天通過正規(guī)的報(bào)告或其他方法，監(jiān)督被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部交易和風(fēng)險(xiǎn)暴露情況，從而保持對(duì)金融集團(tuán)的內(nèi)部交易及風(fēng)險(xiǎn)暴露的清醒認(rèn)識(shí)；第三，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)內(nèi)部交易和風(fēng)險(xiǎn)暴露程度的公開披露；第四，監(jiān)管者之間應(yīng)當(dāng)緊密合作，確實(shí)了解其他監(jiān)管者的關(guān)注事項(xiàng)，并且應(yīng)當(dāng)對(duì)集團(tuán)內(nèi)部交易采取任何行動(dòng)時(shí)進(jìn)行緊密合作；第五，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)有效地和適當(dāng)?shù)靥幚砟切┛赡軐?duì)被監(jiān)管實(shí)體產(chǎn)生不利影響的內(nèi)部交易。這些影響或者直接，或者通過對(duì)整個(gè)集團(tuán)的有害影響而作用于監(jiān)管對(duì)象。

（二）巴塞爾委員會(huì)的《大額信用風(fēng)險(xiǎn)的衡量與管理》

1991年1月，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了《大額信用風(fēng)險(xiǎn)的衡量與管理》。文件強(qiáng)調(diào)信貸集中并非一定能增加預(yù)期的回報(bào)，但卻能產(chǎn)生巨大的損失。并指出造成損失的大額風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是相互關(guān)聯(lián)的，事實(shí)上構(gòu)成同一風(fēng)險(xiǎn)。鑒于上述原因，在允許此類關(guān)聯(lián)貸款的國家，監(jiān)管當(dāng)局通常施加限額加以限制，限額比用于其他借款人的限額低的多，除非某些情況下這類風(fēng)險(xiǎn)的抵押品達(dá)到監(jiān)管者滿意的程度。此外，對(duì)這類貸款的累計(jì)總額加以比較嚴(yán)格的控制，累計(jì)總額的準(zhǔn)確水平視國家和當(dāng)?shù)厍闆r而定。

（三）歐盟的《大額風(fēng)險(xiǎn)暴露指令》

為監(jiān)管金融集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)集中，歐盟頒布了《大額風(fēng)險(xiǎn)暴露指令》，對(duì)源于集團(tuán)內(nèi)部交易的風(fēng)險(xiǎn)暴露規(guī)定了一個(gè)總的量上的限制。同時(shí)，報(bào)告制度讓監(jiān)管者有機(jī)會(huì)監(jiān)控相關(guān)的交易。信用機(jī)構(gòu)和投資公司的風(fēng)險(xiǎn)集中受歐盟委員會(huì)《大額風(fēng)險(xiǎn)暴露指令》的約束，其目的在于監(jiān)控并限制單個(gè)機(jī)構(gòu)及集團(tuán)對(duì)單個(gè)客戶或一組存在關(guān)聯(lián)客戶的風(fēng)險(xiǎn)暴露。其數(shù)量上的限制被計(jì)算為單個(gè)管制資本的百分比；在集團(tuán)的情況下，則計(jì)算為集團(tuán)的并表資本。在此，大額風(fēng)險(xiǎn)指等同于或超過機(jī)構(gòu)自有資金10%的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)暴露數(shù)量上的限制包括：單個(gè)的大額風(fēng)險(xiǎn)不得超過自有資金的25%；所有大額風(fēng)險(xiǎn)的總和不得超過自有資金的800%；信用機(jī)構(gòu)在非金融企業(yè)的適格性持股的限制包括：就單個(gè)而言，不得超過自有資金的15%，就總額而言，不得超過自有資金的60%。

我國銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管制度及缺陷

目前，我國對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管的主要依據(jù)是《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》。除此之外還包括銀監(jiān)會(huì)2004年2月頒布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，2004年12月頒布的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》和2004年4月實(shí)施的《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》。

（一）監(jiān)管模式

目前，國際上對(duì)銀行集團(tuán)的監(jiān)管模式主要有三種類型：分類監(jiān)管模式，以法國為代表；統(tǒng)一監(jiān)管模式，以英國（PSA）為代表；功能監(jiān)管模式（或者稱牽頭監(jiān)管模式），以美國為典型。三種監(jiān)管模式最主要的差別在于監(jiān)管信息的共享機(jī)制，從分類監(jiān)管、功能監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管，監(jiān)管信息的共享要求依次降低。監(jiān)管模式直接決定了監(jiān)管有效性的高低，是金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，因此，監(jiān)管模式選擇問題歷來是爭論的焦點(diǎn)。依據(jù)《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》，我國目前對(duì)銀行集團(tuán)的監(jiān)管模式與上述三種典型模式均有不同：銀監(jiān)會(huì)是銀行業(yè)的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易進(jìn)行并表監(jiān)管時(shí)，還必需考慮銀行集團(tuán)內(nèi)的非銀行金融業(yè)務(wù)，甚至非金融業(yè)務(wù)，因此不屬于分類監(jiān)管；由于我國在對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易進(jìn)行并表監(jiān)管時(shí)，雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》，但并未明確其監(jiān)管牽頭人的角色，顯然也不同于功能監(jiān)管模式；在目前我國金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局下，銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行集團(tuán)的并表監(jiān)管更不是統(tǒng)一監(jiān)管模式。

我國目前對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管形式是類似牽頭監(jiān)管模式，但監(jiān)管協(xié)調(diào)、信息共享機(jī)制不完善，這直接影響了銀行集團(tuán)并表監(jiān)管的有效性。之所以說類似，是因?yàn)樵跔款^式功能監(jiān)管模式下，信息協(xié)調(diào)和共享機(jī)制健全且制度化。我國銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在2004年6月在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄《我國有關(guān)金融控股公司的監(jiān)管條理》，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)彼此間的信息溝通、監(jiān)管分工及建立“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。但由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位及自身目標(biāo)，使這次嘗試發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)效果有限。

（二）銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管的內(nèi)控制度

在《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》第五章“銀行集團(tuán)的并表管理”中，對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)控制度建設(shè)并沒有以監(jiān)管者的硬性權(quán)力進(jìn)行約束。比較而言，歐盟為了確保監(jiān)管的有效性，將內(nèi)控制度作為對(duì)金融企業(yè)集團(tuán)的內(nèi)部交易與風(fēng)險(xiǎn)集中監(jiān)管的基石，并以監(jiān)管者的硬性權(quán)力為保障。我國在2004年實(shí)施的《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》對(duì)單一銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)就體現(xiàn)了監(jiān)管者的硬性權(quán)力保障。在該辦法中，銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)程序和方法、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)等級(jí)、組織和實(shí)施以及罰則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。內(nèi)部交易是銀行集團(tuán)存在激勵(lì)情況下必然出現(xiàn)的一個(gè)內(nèi)在的問題，在進(jìn)行并表監(jiān)管時(shí)，內(nèi)部控制制度的建設(shè)在發(fā)達(dá)國家都是并表監(jiān)管的關(guān)鍵制度。銀監(jiān)會(huì)之所以做上述的安排，與當(dāng)前金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制的大格局有關(guān)，對(duì)銀行集團(tuán)中的證券、保險(xiǎn)類子公司沒有監(jiān)管權(quán)限，但對(duì)單一商業(yè)銀行有完全的監(jiān)管權(quán)限。

（三）內(nèi)部交易與風(fēng)險(xiǎn)集中的數(shù)量限額設(shè)定

本文中提到歐盟，指出了數(shù)量限額對(duì)于金融企業(yè)集團(tuán)監(jiān)管的重要性，并建議將這個(gè)問題讓歐盟的各成員國自行裁量，各成員國可設(shè)定數(shù)量上的限額或采取其他能達(dá)到類似目的的監(jiān)管措施。這主要考慮不同國家金融業(yè)具體情況不同，規(guī)模不同的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏適應(yīng)性。在《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》中關(guān)于內(nèi)部交易形成風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露沒有進(jìn)行數(shù)額限定。只是在第二十六條規(guī)定：銀行集團(tuán)應(yīng)對(duì)單一客戶授信總額和對(duì)單一集團(tuán)客戶風(fēng)險(xiǎn)暴露控制在一定比例之內(nèi)。這些比例原則上參照有關(guān)監(jiān)管要求執(zhí)行。但是能夠參照的監(jiān)管規(guī)定是只適應(yīng)于單一商業(yè)銀行的《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和關(guān)聯(lián)交易管理辦法》中第二十二條的規(guī)定。

（四）內(nèi)部交易的禁止性規(guī)定

國際上大多數(shù)監(jiān)管當(dāng)局都通過訂立法規(guī)，直接禁止某些金融業(yè)務(wù)中某些形式的內(nèi)部交易。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這樣的內(nèi)部交易將被取消或中止，主要負(fù)責(zé)公司將受到處罰。如美國，發(fā)現(xiàn)銀行存在嚴(yán)重的內(nèi)部交易現(xiàn)象，不管銀行是否立刻受到損失，貨幣監(jiān)理署就可以發(fā)出正式強(qiáng)制整改要求。而在《銀行并表監(jiān)管指引（試行）》中對(duì)內(nèi)部交易沒有任何禁止性規(guī)定，只是在第三十二條中對(duì)不符合大額風(fēng)險(xiǎn)暴露規(guī)定進(jìn)行限制業(yè)務(wù)發(fā)展，在第四十四條中銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在綜合評(píng)估銀行集團(tuán)內(nèi)部交易的基礎(chǔ)上，可要求其出售或外包相關(guān)業(yè)務(wù)。對(duì)授信和擔(dān)保、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、應(yīng)收應(yīng)付帳款、金融服務(wù)等發(fā)生在集團(tuán)相關(guān)機(jī)構(gòu)間的內(nèi)部交易只是要求其符合市場定價(jià)。

完善我國銀行集團(tuán)內(nèi)部交易并表監(jiān)管制度的思考

（一）監(jiān)管模式的選擇

我國現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的基本格局短期難以改變。應(yīng)根據(jù)我國金融發(fā)展逐步改革，具體思路是：近期，應(yīng)建立“傘式”功能監(jiān)管模式，即在維持監(jiān)管分工的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快確定對(duì)包括銀行集團(tuán)在內(nèi)的金融控股公司進(jìn)行整體監(jiān)管的主要部門，并明確其有責(zé)任與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交流和監(jiān)管協(xié)調(diào)，以形成對(duì)金融控股公司初步的“傘式”監(jiān)管，當(dāng)然，這就需要保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)出臺(tái)與銀監(jiān)會(huì)類似的內(nèi)部交易監(jiān)管制度以及“三會(huì)”的制度性監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制；中期，應(yīng)建立更高級(jí)的“傘式”監(jiān)管模式，成立中國金融監(jiān)管委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，建立更高級(jí)的“傘式”監(jiān)管模式；遠(yuǎn)期，構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管模式。

（二）完善監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度

作為一種短期過渡，可考慮在不觸動(dòng)金融基礎(chǔ)制度的前提下完善監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，以加強(qiáng)對(duì)銀行集團(tuán)中非銀行金融業(yè)務(wù)的資本監(jiān)管。具體建議為：第一，由于銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在行政級(jí)別上是隸屬于國務(wù)院但相互沒有隸屬的等級(jí)行政機(jī)關(guān)，由國務(wù)院以行政法規(guī)的形式規(guī)定現(xiàn)行“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。對(duì)各監(jiān)管機(jī)關(guān)在該制度下的權(quán)利和義務(wù)的設(shè)定有了支撐，增強(qiáng)了制度的權(quán)威性、約束性和執(zhí)行性。第二，金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議成員應(yīng)由中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)四個(gè)機(jī)構(gòu)組成。第三，金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議要進(jìn)行制度化運(yùn)作。

（三）建立約束性的銀行集團(tuán)內(nèi)控制度

內(nèi)控制度作為對(duì)銀行集團(tuán)的內(nèi)部交易與風(fēng)險(xiǎn)集中監(jiān)管的關(guān)鍵制度，應(yīng)以監(jiān)管者的硬性權(quán)力為保障。在短期內(nèi)，由于我國金融分業(yè)格局難以改變，“傘式”功能監(jiān)管難以確立，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺(tái)類似于《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》的銀行集團(tuán)內(nèi)部控制管理辦法，對(duì)銀行集團(tuán)的公司治理和內(nèi)部控制提出要求。

（四）增加對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易的禁止性規(guī)定

內(nèi)部交易是銀行集團(tuán)協(xié)同效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在要求，允許適度的內(nèi)部交易與風(fēng)險(xiǎn)集中的存在，這也是國際慣例。但并表監(jiān)管的最重要目的在于控制內(nèi)部交易引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，可考慮出臺(tái)細(xì)則，用列舉的方式直接禁止金融集團(tuán)金融業(yè)務(wù)中某些風(fēng)險(xiǎn)特征明顯的內(nèi)部交易。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這樣的內(nèi)部交易將被取消或中止，主要負(fù)責(zé)公司將受到處罰。銀監(jiān)會(huì)在《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和關(guān)聯(lián)交易管理辦法》第二十六條至三十四條，就對(duì)單一商業(yè)銀行關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行了明確的禁止性規(guī)定。

此外，還應(yīng)對(duì)內(nèi)部交易及風(fēng)險(xiǎn)暴露的限額加以規(guī)定。參照《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和關(guān)聯(lián)交易管理辦法》制定對(duì)銀行集團(tuán)內(nèi)部交易及風(fēng)險(xiǎn)暴露的限額規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

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