試論行政學(xué)發(fā)展中“政治”與“行政”關(guān)系的演化

文希朵

[摘 要]“政治”與“行政”的關(guān)系問題,在行政學(xué)研究的領(lǐng)域是一個(gè)基礎(chǔ)性的課題。本文從二者的關(guān)系出發(fā),在分析“政治”與“行政”關(guān)系的演化時(shí),將行政學(xué)的發(fā)展分為三個(gè)時(shí)期:政治行政二分的提出時(shí)期,對(duì)政治行政二分的反思時(shí)期,以及政治行政的整合時(shí)期。并基于三個(gè)時(shí)期的劃分方式的提出了一些新的看法。

[關(guān)鍵詞]政治行政二分;提出時(shí)期;反思時(shí)期;整合時(shí)期;關(guān)系演化

行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科創(chuàng)立于19世紀(jì)末20世紀(jì)初,對(duì)政治與行政的關(guān)系的界定促進(jìn)了行政學(xué)的產(chǎn)生(行政學(xué)一詞是由德國(guó)學(xué)者斯坦因于1865年——1868年發(fā)表七卷本的《行政學(xué)》著作首次提出的),美國(guó)行政學(xué)家蓋·彼得斯曾將政治與行政二分關(guān)系譽(yù)為行政學(xué)現(xiàn)代化的中心問題。

一、政治行政二分的提出時(shí)期

一般認(rèn)為,政治行政二分理論的創(chuàng)始人是美國(guó)第28任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson,1856-1924),他于1887年美國(guó)《政治科學(xué)季刊》發(fā)表了行政學(xué)開山之作《行政學(xué)研究》,指出:“政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍,而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成,但行政管理并不因此就是政治。”威爾遜作為行政學(xué)的鼻祖,他的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于把行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來,使行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科。

如果說威爾遜對(duì)政治行政二分做了準(zhǔn)確的闡述,那么古德諾對(duì)這種關(guān)系做了明確的定位。弗蘭克·古德諾(Goodnon Frank J,1859-1939)于1900 年出版了行政學(xué)的經(jīng)典性著作——《政治與行政》。書中開門見山地提道:“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能,即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能……這兩種功能分別就是:政治與行政?！惫诺轮Z的研究奠定了他在行政學(xué)上的不朽地位,極大地推動(dòng)了行政學(xué)向前發(fā)展的歷程。

以威爾遜和古德諾為代表的學(xué)者認(rèn)為,行政學(xué)無法繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的政治學(xué)研究的方向,而應(yīng)該從政治與行政分離開始,開辟行政學(xué)獨(dú)立發(fā)展的道路。行政是一門技術(shù)性的研究,必須褪去政治色彩。

二、政治行政二分的反思時(shí)期

任何一種理論尤其是社會(huì)科學(xué)理論被所處的時(shí)代背景打上深深的烙印,所以都無可避免地受到各方面的抨擊,政治行政二分理論也不例外。這些批判對(duì)前人的理論做出了修正,極大地豐富和發(fā)展了行政學(xué)學(xué)科?！耙粋€(gè)學(xué)科的生命力,正來源于學(xué)科的自我反思?！?/p>

(一)公共政策理論對(duì)政治行政二分法的批判

政治行政二分理論首先面臨的是來自公共政策領(lǐng)域的批評(píng)。在公共政策學(xué)的視野里,行政本身就是政治的一個(gè)重要組成部分,盡管從理論上講,政治與行政分屬兩種不同的職能,然而這樣的分類經(jīng)不起實(shí)踐的推敲。政府最主要的功能是制定公共政策,完成對(duì)國(guó)家意志的表達(dá),與此同時(shí),也肩負(fù)著公共政策的執(zhí)行和評(píng)估,這就是政治與行政活動(dòng)的過程。

(二)新公共行政學(xué)對(duì)政治行政二分法的否定

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為1971年“明諾布魯克宣言”是新公共行政學(xué)派誕生的標(biāo)志,這一宣言否定了政治行政二分原則,認(rèn)為政治與行政分開是不可能的,行政系統(tǒng)無法簡(jiǎn)單地游離于政治之外。著名的新公共行政學(xué)代表人物弗里德里克森指出:“政策——行政二分法缺乏一種經(jīng)驗(yàn)證明,因?yàn)楹苊黠@,行政管理者不僅要執(zhí)行政策,而且還要制定政策?！彼J(rèn)為支持政治行政二分的“價(jià)值中立原則”是不可能的,它遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決實(shí)際的社會(huì)問題,無法面對(duì)社會(huì)危機(jī)處理。所以說,政治行政二分法是一種理論虛構(gòu),具有較大的局限性。

(三)新公共管理學(xué)對(duì)政治行政二分法的挑戰(zhàn)

新公共行政學(xué)的否定之聲還未過去,緊接著的就是來自新公共管理學(xué)的挑戰(zhàn)。新公共管理學(xué)派提出了與政治行政二分法針鋒相對(duì)的觀點(diǎn):“行政具有很強(qiáng)的政治色彩,公務(wù)員與政務(wù)員之間的影響是不可避免的?！庇纱丝梢?新公共管理學(xué)認(rèn)為政治與行政具有天然的不可回避的聯(lián)系,倘若將政治與行政機(jī)械地分開,行政管理就簡(jiǎn)單地變成一種事務(wù)性管理而缺乏實(shí)際意義。新公共管理學(xué)派提出了一種新的研究模式,拓展了政府管理研究的新領(lǐng)域。

政治行政二分法自產(chǎn)生之日起就備受爭(zhēng)議,也許是因?yàn)槠淅碚摰奶岢鍪腔谝环N不完全歸納法,而并不是一種普適性的原則。因而在實(shí)際的政治實(shí)踐中具有比較差的可操作性, 從而招致了為數(shù)眾多的攻訐。

三、政治行政的整合時(shí)期

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)沿襲威爾遜和古德諾開辟的政治行政二分原則,該分化在長(zhǎng)期受到各學(xué)派的批判和發(fā)展以后,逐步走向整合。

“20世紀(jì)40年代總稱為政治行政融合論的學(xué)說開始在學(xué)界占主導(dǎo)地位?！蔽魑矂僬J(rèn)為,政治行政融合論登場(chǎng)具有三個(gè)意義:首先,提醒大家重新重視政治與行政的交叉領(lǐng)域。其次,融合論促使人們反省對(duì)價(jià)值中立原則的一味追求。在行政過程中只重視所謂的效率而忽視價(jià)值存在是有失偏頗的。再次,政治行政融合論的登場(chǎng)重新燃起了對(duì)政治與行政規(guī)范化的討論,即所謂的政治與行政關(guān)系的第三規(guī)范——有指導(dǎo)(政治)與輔助(行政)關(guān)系的“相互合作規(guī)范”。

隨著社會(huì)的發(fā)展,與其說政治與行政是分離的,不如說二者是整合的,循環(huán)的,或者說是連續(xù)的。在現(xiàn)代社會(huì),或許能夠突破傳統(tǒng)“政治行政二分”的范式,通過政治與行政的有效整合,來實(shí)現(xiàn)真正民主高效的管理。在探究當(dāng)代政府的管理創(chuàng)新的過程中,我們可以將管理看做一個(gè)全面的過程,它要求政府工作立足長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,綜合政策的制定和執(zhí)行,強(qiáng)調(diào)管理過程和結(jié)果的統(tǒng)一。這種整合過程,將克服傳統(tǒng)公共行政被動(dòng)消極的執(zhí)行命令的弊端,更多地關(guān)注行政的政治性,肯定行政在戰(zhàn)略制定上的重要性,同時(shí)也提高了政治的適應(yīng)性。

誠(chéng)然,對(duì)政治行政整合理論的推崇,并不意味著全面否定二者之間客觀存在的差異性,并不意味著否定二者之間在某種程度上需要維持一定的相互不介入關(guān)系。政治與行政的整合也并不阻礙行政學(xué)的發(fā)展,而是在某種程度上的完善與發(fā)展。在我看來,政府探索的空間是廣闊的,政治行政整合體現(xiàn)了一種趨勢(shì),其潛力尚待開發(fā)。

四、思考與啟示

“政治”與“行政”二分理論自誕生起的100多年的歷史里,吸引了眾多睿智的學(xué)者,豐富了二者關(guān)系演化的內(nèi)容。時(shí)至今日,我們縱觀其歷史,可以從中得到一些啟示。政治行政二分理論提供的不僅是一種理論范式,而且引導(dǎo)人們更多地重視行政的技術(shù)性,不斷提高政府執(zhí)政能力。既然行政脫離政治成為一種技術(shù)性的工具,那么如何提高這種技術(shù)便成為另一個(gè)重要的課題?；趯?duì)行政的重視,馬克思·韋伯提出了著名的官僚制度理論,對(duì)行政提出了更多技術(shù)上的建議,以促進(jìn)行政效率的提高。馬克斯·韋伯通過他的官僚制理論的構(gòu)建,解決了威爾遜和古德諾的思想付諸實(shí)施的一切技術(shù)性問題。事實(shí)上,許多行政學(xué)理論從一定程度上而言,都是在政治與行政二分的前提下進(jìn)行理論體系建構(gòu)和實(shí)踐方案設(shè)計(jì)的。

對(duì)于這一理論的爭(zhēng)議在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不曾停止,促進(jìn)了政治與行政關(guān)系的不斷演化。 正確理解政治與行政關(guān)系演化的歷史,不僅有利于促進(jìn)行政學(xué)的發(fā)展,而且有利于政府在執(zhí)政過程中正確處理政治與行政的關(guān)系。

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(編輯/穆楊)