如何為土地供需矛盾減壓

周楚軍

在保增長過程中如何?！凹t線”，任務(wù)十分艱巨。

今年第一季度，我國實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，迅速推出了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的措施。土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，在保增長過程中，也應(yīng)起到應(yīng)有的積極作用。

去年底，中央提出為了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，投入4萬億元用于包括加快建設(shè)保障性安居工程、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路公路和機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建等，這些工程建設(shè)勢必需要占用一定數(shù)量的土地，尤其是耕地。

如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，對于保住18億畝耕地紅線將帶來的壓力可想而知。

土地供需矛盾凸顯

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授朱道林分析，根據(jù)2001—2008年期間固定資產(chǎn)投資與新增建設(shè)用地、建設(shè)占耕地?cái)?shù)據(jù)，平均每億元固定資產(chǎn)投資需新增建設(shè)用地約5.7公頃，需占用耕地約2.7公頃。

照此測算，4萬億元投資約需要新增建設(shè)用地22.8萬公頃，需占用耕地10.8萬公頃，分別相當(dāng)于2008年新增建設(shè)用地、建設(shè)占用耕地的60％、56％，如果考慮4萬億元投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能需要更多的占地，這些數(shù)字將更大。也就是說，隨著保增長措施的實(shí)施，在2009、2010年期間可能會引起新增建設(shè)用地、建設(shè)占用耕地多增加約三分之一。因此，在保增長過程中如何?！凹t線”任務(wù)艱巨，責(zé)任巨大。

直面這個嚴(yán)峻的問題，3月27日，國土資源部印發(fā)了《保增長保紅線行動工作方案》通知。

國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚介紹，這次“雙保行動”，是國土資源部繼“百日行動”后第二個以“行動”名義推進(jìn)的重大戰(zhàn)略部署，從3月1日開始，到11月30日截止，分啟動部署、調(diào)研宣傳、督察推進(jìn)、評估總結(jié)四個階段進(jìn)行。

與此同時，為了貫徹落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需政策，保證擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目依法規(guī)范用地，各地都開始積極行動。

華北五省(區(qū)、市)國土資源行政主管部門采取積極主動服務(wù)、成立專門機(jī)構(gòu)、出臺相關(guān)文件等措施，落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地。

在新增1000億元投資項(xiàng)目中，北京市11個中央新增投資項(xiàng)目中有7個項(xiàng)目為設(shè)備購置或技術(shù)改造升級項(xiàng)目，不涉及用地問題；有4個項(xiàng)目涉及土建施工，其中有2個項(xiàng)目屬新建項(xiàng)目，需新增建設(shè)用地；2個項(xiàng)目屬在原用地范圍內(nèi)翻建，不需新增建設(shè)用地。天津市22個項(xiàng)目中有19個項(xiàng)目不涉及新增建設(shè)用地，3個項(xiàng)目涉及新增建設(shè)用地。據(jù)山西省國土資源廳粗略統(tǒng)計(jì)，山西省49個項(xiàng)目總用地面積約7743畝。但隨著項(xiàng)目的不斷增加，預(yù)計(jì)中央新增1000億元投資，山西爭取項(xiàng)目用地可能達(dá)到12000畝。據(jù)對晉中、長治、陽泉三個地級市了解的情況看，大部分項(xiàng)目不涉及新增建設(shè)用地，部分用地項(xiàng)目已基本完成預(yù)審，具備供地條件，不涉及用地指標(biāo)不足的問題。內(nèi)蒙古自治區(qū)已明確的項(xiàng)目占地面積為6886.515畝，占用農(nóng)用地為1169.685畝，占耕地為370.295畝。

據(jù)國家土地督察廣州局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該局對督察范圍四省區(qū)市擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地情況進(jìn)行了持續(xù)跟蹤調(diào)研，了解到華南四省區(qū)市都采取了措施，落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需政策，在用地上從規(guī)劃、計(jì)劃、審批等環(huán)節(jié)加強(qiáng)服務(wù)、提高效率，確保項(xiàng)目有地可用。

嚴(yán)查違法違規(guī)

據(jù)5月18日《京華時報(bào)》報(bào)道，北京郊區(qū)自2008年以來涌現(xiàn)的1萬余棟生態(tài)房，已形成了一條以犧牲耕地為代價(jià)的“食物鏈”。

有專家表示，如果按照標(biāo)準(zhǔn)的大棚進(jìn)行生態(tài)開發(fā)，開發(fā)商無利可圖。而在耕地上建設(shè)生態(tài)房，以房屋轉(zhuǎn)租或者銷售的形式來開發(fā)，則蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，凈利潤在5000萬元以上。

今年4月，北京市國土資源局緊急下發(fā)拆除令，要求違規(guī)占兩地的大棚全部拆除。

像類似建設(shè)生態(tài)房等違規(guī)占地用地帶來的利益，讓某些開發(fā)商和地方政府，甚至是普通村民很難拒絕。更多的違規(guī)占地用地則是以侵害農(nóng)民利益為前提條件，甚至已經(jīng)影響社會穩(wěn)定。

據(jù)筆者觀察，在地方保增長的過程中，出現(xiàn)了許多類似的，迫切需要高度關(guān)注和進(jìn)一步研究解決的問題，如一些地方違規(guī)占地用于商業(yè)用途；政府動用警力強(qiáng)制征地，引發(fā)了群體性事件；征地補(bǔ)償安置沒有完全到位；部分地區(qū)占補(bǔ)平衡難度很大；審批效率不高影響項(xiàng)目落地等。

4月28日，國土資源部公布的《國家土地督察公告(2008)》顯示，各地政府以租代征、未批先建、拆分征地等問題依然嚴(yán)重?？梢哉f，國土資源部此次“雙保行動”，為解決這些問題提供了一個契機(jī)。

此次專項(xiàng)整治的重點(diǎn)主要包括以下五個方面：一是違反土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)重破壞耕地特別是基本農(nóng)田的土地違法違規(guī)行為；二是違反國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策，以拉動內(nèi)需為名，違法搭車批地、占地，以及盲目圈占土地等違法違規(guī)行為；三是違反土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，以出租、承包等形式非法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為；四是在新農(nóng)村建設(shè)中借遷村并點(diǎn)、村鎮(zhèn)改造、農(nóng)民新村建設(shè)等名義，非法轉(zhuǎn)讓集體土地，以及擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模的行為；五是借農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、規(guī)模經(jīng)營等農(nóng)業(yè)開發(fā)名義，非法占用農(nóng)村集體土地，擅自改變農(nóng)用地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為。

疏通緩解壓力

國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚表示，“雙保行動”，保增長在先。

首先，從中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展來看，有兩個重要特征：一是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對世界經(jīng)濟(jì)動態(tài)的依賴度越來越高，二是中國經(jīng)濟(jì)走勢對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力越來越大。中國經(jīng)濟(jì)保增長是提振世界經(jīng)濟(jì)增長信心的重要因素，保增長是世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、增長看中國的一個具體體現(xiàn)。

其次，從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求來看，2009年是全面完成“十一五規(guī)劃”的關(guān)鍵一年，實(shí)現(xiàn)8％的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)有相當(dāng)難度，在出口受阻、消費(fèi)難振的大背景下投資拉動成為一個重要選擇。投資落地是“雙保行動”的基本要求。

再次，在舉國上下認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)定不移地走中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新路子的形勢下，“雙保行動”是依法守規(guī)、集約節(jié)約用地的保障工程。

而“雙保行動”的保紅線是保底線。紅線不能碰、底線不能松。必須防堵個別地方“抓機(jī)遇”的沖動和幻想：一是找種種借口擴(kuò)大用地規(guī)模、搭車用地；二是試探耕地保護(hù)制度底線，在執(zhí)行占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田管理制度上打折扣。

“但是，我們必須清醒地意識到，當(dāng)前的保紅線是在保增長大前提下進(jìn)行的，這就要在疏通和緩解壓力方面用足腦筋、下到工夫。”鄖文聚說。

首先，應(yīng)該保障“保增長”的用地量。在執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的前提下，相機(jī)抉擇、掌握節(jié)奏，把好新增用地和存量用地的投放量。這項(xiàng)工作，在國家層面已經(jīng)做了明確安排。

其次，在全國土地利用總體規(guī)劃綱要的總體框架下，加快地方各級規(guī)劃的修編進(jìn)度，為保增長用地的空間落實(shí)奠定基礎(chǔ)。

第三，早預(yù)測、早行動，在保國家重點(diǎn)工程用地和保民生用地上制定出切實(shí)可行的工作預(yù)案，加快用地管理工作進(jìn)程，確保能夠形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改善民生的刺激投資順利落地。

第四，在保增長同時，決不放松保紅線。保紅線同樣是保增長，是保長期穩(wěn)定增長，是?？茖W(xué)發(fā)展的增長。

因此，“雙保行動”，不是先落實(shí)保增長，后研究保紅線?！ㄒ饬x上說，“雙保行動”是把保紅線的管理關(guān)口前移，放在保增長的同時部署安排。這是在當(dāng)前形勢下落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的戰(zhàn)略抉擇。

根據(jù)有關(guān)部門的研究，大力推進(jìn)土地整治，搞好土地整理復(fù)墾開發(fā)、加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤統(tǒng)籌有助于緩解用地供需矛盾，有助于解決土地利用空間格局錯位，有助于推進(jìn)土地確權(quán)登記、明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，有助于加快國家重點(diǎn)工程和民生工程順利落地進(jìn)程。各地在“雙保行動”中，推進(jìn)土地整治，可以為破解土地利用難題提供一個重要的平臺、工具和載體。

考驗(yàn)政府智慧

考慮到目前的經(jīng)濟(jì)形勢和8％的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，如何辯證地理解增長和穩(wěn)定的關(guān)系，既保證近期效果，又追求遠(yuǎn)期目標(biāo)，是對政府智慧的一次巨大考驗(yàn)。

因此，朱道林認(rèn)為，正確協(xié)調(diào)好保增長與保紅線之間的關(guān)系，關(guān)鍵是妥善處理三個問題。

一是保增長應(yīng)以保護(hù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，防止追求短期利益。即重點(diǎn)支持物質(zhì)的、精神的產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、流通等實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通通信業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等產(chǎn)業(yè)，尤其應(yīng)防止基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重傷害，防止勞動密集產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重影響而引起的失業(yè)問題等，這些產(chǎn)業(yè)始終是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，在矛盾尖銳時期抓重點(diǎn)是解決問題的關(guān)鍵。

二是從用地上積極促進(jìn)“騰籠換鳥”，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代。在此次金融危機(jī)中，已經(jīng)出現(xiàn)一些破產(chǎn)倒閉的企業(yè)，對于地方來說，如何積極出臺相關(guān)措施，促進(jìn)倒閉企業(yè)的用地流轉(zhuǎn)起來，既有利于原用地單位資產(chǎn)變現(xiàn)，解決其燃眉之急；又有利于促進(jìn)土地資源有效利用和合理化配置，盤活存量用地，減少新增建設(shè)用地占用耕地；更可以借此機(jī)會促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，及早實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長。

三是促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)約集約用地。長期以來我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地一直是寬打?qū)捰?，這既有觀念問題、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題，也有經(jīng)濟(jì)機(jī)制問題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往由國家投資，不惜成本，在用地上也是低價(jià)征地、劃撥使用，用地成本也較低，導(dǎo)致用地浪費(fèi)現(xiàn)象長期存在。因此，一方面應(yīng)適應(yīng)新時期資源緊約束的要求轉(zhuǎn)變用地觀念，調(diào)整用地標(biāo)準(zhǔn)；另一方面在實(shí)踐中積極探索基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，在市場經(jīng)濟(jì)條件下充分利用經(jīng)濟(jì)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約集約用地。

只有處理好這些問題，才能在中央“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的戰(zhàn)略決策指導(dǎo)下，使土地要素發(fā)揮其應(yīng)有的作用。