戰(zhàn)后英國(guó)文官制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

張 巖

戰(zhàn)后各屆政府為改變英國(guó)的頹勢(shì),主張對(duì)文官制度進(jìn)行改革。普來(lái)爾登對(duì)此曾經(jīng)這樣評(píng)論道:“政府的失敗是它不去解決現(xiàn)存的問(wèn)題,而去改革行政管理體制,這種狀況已持續(xù)了30年”。①只有到了撒切爾夫人、梅杰時(shí)代,文官制度才真正改變,這其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)耐人尋味。

一、改革的阻力

英國(guó)政治家和教育家格雷厄姆·沃拉斯在著作《政治中的人性》中說(shuō)過(guò),“在英國(guó),真正的‘第二院,真正的‘憲法制約不是上院也不是君主,而是一個(gè)永久存在的文官行政機(jī)構(gòu),文官的任用不受任何政治家的影響,如無(wú)過(guò)失可終身任職”。②這是文官自身阻礙文官制度改革的關(guān)鍵原因。

牙買加前總統(tǒng)邁克爾·曼利對(duì)此也持同樣的觀點(diǎn)。在其所著《變革的政治》一書中提到,“可能沒有任何組織比文官更難于同變革政治和共享民主的政治勢(shì)力相妥協(xié)了。也沒有任何一個(gè)政治組織能夠比文官對(duì)一個(gè)事業(yè)的成功起到更重要的作用”。在這里他闡明了文官的保守性和重要性。具體到英國(guó)的文官更是如此,在英國(guó)如無(wú)過(guò)失可終身任職,這使高級(jí)文官由于職業(yè)認(rèn)同形成“階層利益”,而“階層利益”正是孽生官僚主義的溫床。由于文官制度的改革影響到他們的階層利益,這是改革經(jīng)常遭到他們反對(duì)的內(nèi)在原因。富爾頓改革由文官執(zhí)行,改革沒有達(dá)到預(yù)期的目的便是典型的一例。

部門的觀點(diǎn)、部門的利益也是阻礙文官制度改革的一個(gè)重要原因,各部門內(nèi)部由于不同的工作方式和工作環(huán)境,會(huì)形成自己獨(dú)特的傳統(tǒng)。同時(shí)由于各部門工作人員極少流動(dòng),各部門形成一種“獨(dú)特的哲學(xué)、精神與氣氛”。③部門的官員因而形成忠于本部門的思想,文官忠于本部門的感情要比尊重大臣強(qiáng)烈的多。

各個(gè)部門為爭(zhēng)取更大的權(quán)力,更多的費(fèi)用,不可避免地會(huì)互相競(jìng)爭(zhēng),新的部門因此很難立足,他們經(jīng)常受到老部門的排擠和猜忌,很難有效的開展工作。如從財(cái)政部分離出來(lái)的文官部,經(jīng)歷了四屆政府后,于1981年被撤消,它的許多職能又回到了財(cái)政部。財(cái)政部一直主管文官工作,對(duì)文官制度的改革首先要征得它的同意,并在它的指使下進(jìn)行。財(cái)政部為保護(hù)自己本部門的利益,對(duì)所有改革進(jìn)行干預(yù),直到符合它的意愿為止。即使撒切爾夫人執(zhí)政時(shí),改革也不同程度的遭到財(cái)政部的抵制。

文官制度的改革缺乏政府的重視、支持是戰(zhàn)后文官制度改革的一大特點(diǎn)。無(wú)論是艾德禮、威爾遜、卡拉干工黨政府,還是丘吉爾、希思等保守黨政府,上臺(tái)前他們都打著改革官僚體制的幌子,以此獲得選民的支持,結(jié)果卻是虛晃一槍,上臺(tái)后很快便把注意力轉(zhuǎn)移到別處去了。受政黨政治的影響,改革沒有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,保守黨政府和工黨政府在官僚體制改革上有各自不同的主張,改革往往隨著政府的換屆而停止。這一點(diǎn)到了撒切爾上臺(tái)后才有所起色,保守黨連續(xù)執(zhí)政,為改革創(chuàng)造了有利的政治環(huán)境。

二、改革高級(jí)文官

戰(zhàn)后英國(guó)文官制度由于各方面原因,沒有隨著時(shí)代的發(fā)展而改進(jìn),對(duì)文官制影響最大的是大臣與高級(jí)文官關(guān)系模糊,導(dǎo)致責(zé)任不清,分工不明。根據(jù)憲法理論和傳統(tǒng)慣例,文官制度是政府體系不可分割的一部分,是非政治的、中立的官僚機(jī)構(gòu),一切為政府的目標(biāo)和利益服務(wù)。各部大臣對(duì)他們屬下的所有文官的行為負(fù)責(zé),即大臣最終代表他們對(duì)議會(huì)和公眾負(fù)責(zé)。這導(dǎo)致了文官?zèng)]有壓力,小富既安,無(wú)進(jìn)取心。大臣執(zhí)行的是政治角色,而文官執(zhí)行的是行政角色,在具體的工作中,這兩種角色是分不清的。

大臣的主要作用是制定本部門的重大政策,使部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)起行政首腦的作用,對(duì)外是本部門的全權(quán)代表。但由于大臣日常工作太多,他們沒有足夠的時(shí)間同時(shí)有效的兼顧這三項(xiàng)作用。高級(jí)文官主要是對(duì)政策提出建議,然后負(fù)責(zé)執(zhí)行,實(shí)際上文官所起的作用比憲法規(guī)定的作用要大的多。文官任期長(zhǎng),工作固定,一經(jīng)任命無(wú)過(guò)失不能隨便被免職,他們?cè)陂L(zhǎng)期的工作中,在政策和行政的某一方面會(huì)有所專長(zhǎng)。文官職位的長(zhǎng)久性和大臣職位的暫時(shí)性形成了鮮明對(duì)照。大臣任職的時(shí)間比較短,很少在一個(gè)部門中任職多年。大臣職位的頻繁更換,使大臣沒有足夠的時(shí)間充分掌握專業(yè)知識(shí),當(dāng)他們剛剛掌握本部門的工作時(shí),往往是該調(diào)離的時(shí)候;大臣是部門的過(guò)客,而主人則是常任文官。④如此來(lái)去匆匆,使他在任何一個(gè)部門中都不可能真正發(fā)揮重要作用,而只有具有專業(yè)知識(shí)的高級(jí)文官在制定政策方面才起主要作用。

大臣除了本部門工作外;還經(jīng)常有許多部門以外的工作,如參加內(nèi)閣會(huì)議、對(duì)外會(huì)談、討論、訪問(wèn)、接待等許多任務(wù),由于精力有限,大臣處理部門工作時(shí)必然會(huì)依靠文官提供的資料,而提供何種資料以致大臣做出何種選擇,某種程度上是由高級(jí)文官?zèng)Q定的。

高級(jí)文官在政策的制定方面作用較大,在政策的實(shí)行方面作用更加突出。政策制定后,大臣會(huì)在很大程度上讓下屬去執(zhí)行。文官對(duì)政策的執(zhí)行則以他們對(duì)政策的理解程度去做,如果對(duì)某些政策表示懷疑,他們會(huì)蓄意動(dòng)用各種手段來(lái)拖延、阻撓執(zhí)行?！鞍l(fā)現(xiàn)無(wú)法克服的困難,采取不切實(shí)際的解決辦法等”。⑤這一點(diǎn)通過(guò)《富爾頓報(bào)告》的建議實(shí)施情況得到證實(shí)。

由于大臣和高級(jí)文官的特殊關(guān)系,使高級(jí)文官在政策的制定和實(shí)施方面起著十分重要的作用,文官并非在政治上“中立”,他們?cè)谀撤N程度上是統(tǒng)治階級(jí),因此要改變高級(jí)文官名義上的政治中立,提高他們的政治敏感性和響應(yīng)性,使從事政策建議的高級(jí)文官政治化,讓他們成為部門大臣的顧問(wèn),智囊團(tuán),隨內(nèi)閣的進(jìn)退而進(jìn)退,從而增強(qiáng)他們的責(zé)任感,危機(jī)感,提高他們制定政策的正確性、科學(xué)性。因?yàn)橹挥羞@樣才能使他們對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。

三、轉(zhuǎn)變政府職能,建立新型文官制度

文官是代表政府執(zhí)行國(guó)家職能的,主要是指公共行政職能,傳統(tǒng)的文官組織方式是以韋伯的科層制(官僚制)理論為基礎(chǔ)的,因此要真正改革文官制度,建立新型文官制度,必須轉(zhuǎn)變政府職能、改革官僚體制。

由于當(dāng)今社會(huì)發(fā)展迅捷莫測(cè),工業(yè)社會(huì)已被信息社會(huì)所代替,工業(yè)社會(huì)的種種制度、觀念勢(shì)必要做出相應(yīng)的調(diào)整、變革,以適應(yīng)信息社會(huì)的要求,盡快趕上時(shí)代的發(fā)展。

官僚制度是以韋伯的科層制(官僚制)理論為基礎(chǔ),它是近代工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物。由于傳統(tǒng)的官僚體制的生存環(huán)境發(fā)生改變,其所執(zhí)行的政府職能也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)變。一個(gè)適度的政府管理職能是一個(gè)能動(dòng)員社會(huì)全體自覺追求自利最大化的管理職能。服務(wù)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)積極參與旨在消除市場(chǎng)缺陷的理性導(dǎo)向,行使最低限度的必要管制權(quán)的管理職能。也就是說(shuō)“政府雖有時(shí)扮演運(yùn)動(dòng)員的角色,但是更多的則應(yīng)該是賽場(chǎng)上的裁判,制定監(jiān)督比賽規(guī)則,維護(hù)比賽秩序,引導(dǎo)和保證人們公正、公平、平等地參與競(jìng)爭(zhēng)?！睉?zhàn)后的英國(guó)政府沒有完成這一角色的轉(zhuǎn)變,政府職能再不斷擴(kuò)張,執(zhí)行凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論,大力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì),推行福利國(guó)家制度,形成超度管制,引起被管制者積極性和主動(dòng)性的喪失,使生產(chǎn)效率下降,政府國(guó)有企業(yè)的歷史證明了這一點(diǎn)。因此撒切爾夫人上臺(tái)后決定轉(zhuǎn)變政府職能,推行“私有化”,使改革取得一定成效。政府從參與辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和社會(huì)團(tuán)體的大量事務(wù)中解脫出來(lái),將這些職能交給或歸還給社會(huì),由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān),政府則是制定法律和規(guī)章制度和執(zhí)行法律、法規(guī)?！疤峁┓?wù)并非政府的義務(wù),政府的義務(wù)是保證服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)?！币痪湓捀爬?“政府的作用是掌舵而非劃槳”。⑥

官僚體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變是建立新型文官制度的前提。建立新型文官制度的一個(gè)主要原因就是傳統(tǒng)的文官制度產(chǎn)生了信任危機(jī),前面已經(jīng)提到1979年英國(guó)公民對(duì)其政府管理滿意的僅為35%,不滿意的為54%。這將導(dǎo)致政府在公眾中威信降低,而威信是政府權(quán)力的根本。英國(guó)前首相布萊爾在《民主的第二個(gè)時(shí)代》中提到“每個(gè)政府首先必須取得權(quán)威,然后運(yùn)用權(quán)威;首相贏得人類的信任與忠誠(chéng),然后運(yùn)用這種尊敬行使其權(quán)力”。政府就會(huì)取得公眾的信任,現(xiàn)在主要解決辦法就是建立新型文官制度。

建立新型文官制度首先要確立其基本原則。文官制度以效率為原則本無(wú)可厚非,問(wèn)題在于文官制度是否把效率當(dāng)作唯一的價(jià)值追求和終極目標(biāo),如果有其他的價(jià)值追求,效率與這些價(jià)值追求之間是什么關(guān)系,如果只追求效率將會(huì)以犧牲社會(huì)的平等、民主、自由為代價(jià)。因此信息時(shí)代的文官制度應(yīng)在追求效率的基礎(chǔ)上保證公民擁有的基本價(jià)值如自由、正義、公民利益和公共利益能夠?qū)崿F(xiàn)。傳統(tǒng)的文官制度強(qiáng)調(diào)文官的中立、非政治性,強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,把行政管理視為非人格化的東西,這在現(xiàn)實(shí)中是不可能的,政治和行政是相互滲透的。在英國(guó)大臣和高級(jí)文官的關(guān)系就說(shuō)明了這一點(diǎn),因此新型文官制度應(yīng)強(qiáng)調(diào)政治與行政的關(guān)聯(lián)性。

其次建立新型的文官制度要確定文官的行為準(zhǔn)則以什么樣的公共精神為指導(dǎo)。由于文官代表政府直接和社會(huì)打交道,他們的行為將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重要的影響,霍爾巴赫認(rèn)為:“再?zèng)]有什么東西能夠向政府那樣對(duì)人民產(chǎn)生如此直接的影響”,“在不道德國(guó)王統(tǒng)治下,惡德本身也變得高尚起來(lái)”。⑦所以說(shuō)文官制度所體現(xiàn)的公共精神既受社會(huì)的影響,又對(duì)社會(huì)起示范作用。影響、規(guī)范和塑造著整個(gè)社會(huì)的良知。崇高的官員和崇高的社會(huì)是相互聯(lián)系的,一個(gè)民族的領(lǐng)導(dǎo)者和官員善于引導(dǎo)人民竟相砥礪品德,并且以自己的崇高的品德示范公民,那么崇高的品質(zhì)便會(huì)被越來(lái)越多的人所具有。這種公共精神就是民主的精神、法的精神、公正的精神和公共服務(wù)的精神。

在上述原則和公共精神指導(dǎo)下建立的文官制度就是新型文官制度,這種制度下文官應(yīng)有主人翁的責(zé)任感,具有主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,只有這樣的文官才能真正擔(dān)當(dāng)起管理國(guó)家、管理社會(huì)的責(zé)任。