農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接問題研究

楊　晶　郭　兵

摘要：如何維護農(nóng)民工權(quán)益，保證同城鎮(zhèn)居民一樣公平的享有養(yǎng)老保險，是勞動經(jīng)濟學(xué)研究的問題之一。文章以農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接是解決農(nóng)民工老有所養(yǎng)的關(guān)鍵為前提，分析了目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系在轉(zhuǎn)移續(xù)接中存在的問題，并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移續(xù)接

農(nóng)民工是指離開農(nóng)村戶籍所在地，向城市或其他較發(fā)達地區(qū)流動的人口。改革30年來，大量的農(nóng)民工流入東部地區(qū)。為流入地的經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設(shè)做出了貢獻。以浙江為例，“十五”期間浙江的GDP平均年增長12.8％。其中農(nóng)民工的貢獻率為21％。然而，他們所得到的待遇與其社會貢獻不符，突出表現(xiàn)為基本養(yǎng)老保險無法保證。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險現(xiàn)狀

農(nóng)民工群體流動性強，而現(xiàn)行制度，比如《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》，既沒有把農(nóng)民工作為一個單獨的群體考慮，更沒有對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和續(xù)接進行明確的安排，從而使得其養(yǎng)老保險呈現(xiàn)以下兩個特點：1，參保率低。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年5月，我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工約為1，2億，進城農(nóng)民工約1億人，跨省就業(yè)的農(nóng)民工約6000萬人。然而，養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15％；2，退保率高。2007年深圳共有400余萬人參加基本養(yǎng)老保險，而退保人數(shù)達到83萬人。同年，東莞退保超過60萬人次。

盡管2008年12月，人力資源和社會保障部發(fā)布了《中華人民共和國社會保險法(草案)》，其中第17條規(guī)定：“個人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移?！钡屴r(nóng)民工真正“老有所養(yǎng)”，必須先從當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接存在的問題入手。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接中存在的問題

(一)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險關(guān)系難以在各地區(qū)之間續(xù)接

就目前實踐的情況看，以北京、上海、廣州、福建四地為代表，我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險的模式存在四種類型即：北京的獨立系統(tǒng)模式、上海的綜合社保模式、廣州的“納入城?！蹦Ｊ胶透＝ǖ摹凹{入農(nóng)保”模式，而這四種模式各有利弊。獨立系統(tǒng)模式是專門針對農(nóng)民工來設(shè)計的社保制度，容易規(guī)范操作，有利于效率的提高；把農(nóng)民工養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌部分與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌部分“打統(tǒng)賬”，利用農(nóng)民工沒有現(xiàn)收現(xiàn)付模式下需要供養(yǎng)下一代的負擔，彌補養(yǎng)老金的不足，但這種制度不利于農(nóng)民工保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接。綜合社保模式將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等險種綜合起來為農(nóng)民工提供保障，其優(yōu)點體現(xiàn)在：政府監(jiān)管，主要由商業(yè)保險公司承擔資金責任，有利于減輕財政負擔，同時由商業(yè)保險公司來介入農(nóng)民工養(yǎng)老保險有利于運行效率的提高，但其實施的具體途徑是商業(yè)保險，而商業(yè)保險以利潤最大化為目的。因此可以說，綜合保險模式并非實質(zhì)意義上的社會保險。“納入城?！蹦Ｊ绞菍⑥r(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度。該模式是政府提倡的。為農(nóng)民工提供了較高的養(yǎng)老待遇，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度的形成，但農(nóng)民工在不同的統(tǒng)籌區(qū)域間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險時，能帶走的僅是個人賬戶基金，不能帶走的統(tǒng)籌基金增加了其原參保地城鎮(zhèn)職工的保障福利，這對農(nóng)民工來說，顯然是不公平的?！凹{入農(nóng)?！蹦Ｊ郊窗艳r(nóng)民工納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險中。該模式符合農(nóng)民工流動性較大的特點，為其設(shè)立個人賬戶，有利于實現(xiàn)農(nóng)民工流動時養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。其主要弊端是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中農(nóng)民參保率低，將農(nóng)民工納入農(nóng)村養(yǎng)老保險存在著很大風(fēng)險。

由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異，各地關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的規(guī)定包括繳費基數(shù)、繳費比率等都有所不同。所以。雖然在全國個別城市規(guī)定養(yǎng)老保險關(guān)系可轉(zhuǎn)移，但由于制度的差異性和特殊性，使得養(yǎng)老保險關(guān)系缺乏對接制度。

(二)社會統(tǒng)籌層次不高，管理分散，限制了勞動力流動和養(yǎng)老保險的共濟功能

我國基本養(yǎng)老保險制度改革是從縣級統(tǒng)籌起步的，經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，目前，除了北京、天津、上海在全市范圍實行資金的統(tǒng)收統(tǒng)支外，其他省市或自治區(qū)實行省級或地市級的統(tǒng)籌。所以，全國的社會保險基金被分割成很多塊。統(tǒng)籌區(qū)域上千個，各統(tǒng)籌區(qū)域的費用標準不盡一致。統(tǒng)籌區(qū)域多，層次低，管理手段落后，操作辦法不規(guī)范。也制約著養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)管理自成系統(tǒng)，業(yè)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)不與其他統(tǒng)籌區(qū)域連接。社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移只能通過多個環(huán)節(jié)的人工辦理，費時費力，轉(zhuǎn)移過程中也會由于轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)銜接不好造成信息缺失，影響?zhàn)B老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移。

三、解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移續(xù)接問題的對策

(一)統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度，實行獨立系統(tǒng)模式的基本養(yǎng)老保險

關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的模式，張晨寒(2008)認為獨立的養(yǎng)老保險模式下參保人數(shù)少。覆蓋有限，同時會增加保險經(jīng)辦機構(gòu)的操作成本。但從我國經(jīng)濟發(fā)展的基本情況來看，筆者認為對農(nóng)民工實行獨立型的基本養(yǎng)老保險制度是實際可行的。

首先，從農(nóng)民工的收入考慮。農(nóng)民工平均收入(2006年平均工資為966元)低于城鎮(zhèn)職工的平均收入(2006年平均工資為1738元)，如果將農(nóng)民工納入城保，按照城鎮(zhèn)職工的標準繳納保金，會加重農(nóng)民工的生活成本，影響參保積極性。同時農(nóng)民工和農(nóng)民由于收入來源不同(前者主要是工資收入者。后者主要是非工資收入者)，二者的收入水平存在較大差異。如果把農(nóng)民工養(yǎng)老保險納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系之中，根據(jù)部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險試行辦法。如以工資收入作為繳費依據(jù)，農(nóng)民工的繳費要比農(nóng)民繳費高。農(nóng)民工繳費水平和將來的收益不對等，損害了農(nóng)民工的利益：如果以當?shù)剞r(nóng)民平均收入水平作為繳費依據(jù)，雖然目前農(nóng)民工繳費量可能低。但不能保障將來養(yǎng)老的需要(農(nóng)村養(yǎng)老保險水平是根據(jù)當?shù)厣钏皆O(shè)計的，部分農(nóng)民工甚至是大多數(shù)農(nóng)民工將來有生活在城市的可能，農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平遠不能滿足這些人的需要)。

其次。從勞動力市場的角度考慮。在全國建立統(tǒng)一的勞動力市場是市場經(jīng)濟改革的目標之一，但應(yīng)看到二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期存在的事實。我國勞動力市場的二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)民工進入城市后無法同城鎮(zhèn)職工平等地進入一級市場，獲得收入高、待遇好的工作機會。因此。如果將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險，那么就忽略了勞動力市場分割這一客觀情況。

再次?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是以戶籍制度為基礎(chǔ)的。而農(nóng)民工的戶籍一般是不隨他們流動而轉(zhuǎn)移的，因此在戶籍的阻礙下，農(nóng)民工很難同城鎮(zhèn)職工一樣享受基本的福利待遇，所以有必要實行獨立系統(tǒng)模式。凡是和用人單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工，均可憑借由勞動合同形成的勞動關(guān)系享受到同自身相適應(yīng)的養(yǎng)老保險。

在設(shè)計獨立型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險時，要注意到這只是過渡模式，最終方向是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險或者農(nóng)村養(yǎng)老保險。所以該模式應(yīng)避免農(nóng)民工保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老