轉(zhuǎn)型期的我國(guó)公共危機(jī)與公共安全管理問題

李慶志　翟明清

【摘 要】我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)矛盾凸顯、國(guó)際斗爭(zhēng)形勢(shì)極其復(fù)雜的歷史時(shí)期。隨著各類突發(fā)事件、自然災(zāi)害和大規(guī)模疫病的頻繁發(fā)生，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，社會(huì)公共安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，關(guān)注社會(huì)公共安全，防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建完善的公共安全應(yīng)急機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前的一個(gè)重要議題。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī) 公共安全管理 問題

一、公共安全、公共危機(jī)與公共安全管理

所謂公共安全，是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)的公共安全各秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行而做出的各種行政活動(dòng)的總和。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的界定，影響公共安全的突發(fā)公共事件主要是：(1)自然災(zāi)害，又可分為地質(zhì)方面，水文氣象方面，生物學(xué)方面；(2)技術(shù)災(zāi)難，來(lái)自技術(shù)或工業(yè)事故；(3)環(huán)境惡化，人類行為導(dǎo)致的環(huán)境和生物圈的破壞；(4)社會(huì)安全，包括戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)動(dòng)亂等。其級(jí)別分為4級(jí)：I級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ш級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。

公共危機(jī)指的是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。公共安全管理的任務(wù)與目的就在于解決公共危機(jī)問題，它是伴隨著人類社會(huì)的產(chǎn)生就客觀存在著的。

公共安全與公共管理密切相關(guān)，公共管理是以政府為核心的公共部門，綜合運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的等多種方法，合理配置公共資源，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，提升公共部門活動(dòng)績(jī)效，提供公共產(chǎn)品，從而達(dá)到增進(jìn)公共利益目的的一種管理活動(dòng)。強(qiáng)化公共安全管理，需要樹立科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的公共安全觀，需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完

善和公共管理體系的完善。

二、公共危機(jī)的特征

1.發(fā)生的范圍廣，國(guó)際化程度增強(qiáng)，高頻次、多領(lǐng)域地發(fā)生。不少公共安全事件涉及范圍廣，這些事件會(huì)突然發(fā)生，在何時(shí)何地或何種情況下發(fā)生具有極大的不確定性。

2.危害的災(zāi)難性和非傳統(tǒng)性。在當(dāng)前社會(huì)，公共安全危機(jī)事件的破壞性越來(lái)越大，造成的損失也越來(lái)越難以彌補(bǔ)，而且這種損害是剛性的、不可逆轉(zhuǎn)的。

3.影響的關(guān)聯(lián)性。公共安全事件發(fā)生后，往往會(huì)影響和波及社會(huì)各領(lǐng)域，并造成連鎖反應(yīng)。如洪災(zāi)不僅影響農(nóng)業(yè)，而且影響教育、交通運(yùn)輸、工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)流通等；洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發(fā)，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施損毀等。

4.原因的復(fù)雜性。公共安全問題的原因非常復(fù)雜，有政治的、民族的、宗教的原因；也有經(jīng)濟(jì)的、生產(chǎn)的、經(jīng)營(yíng)的原因；既有歷史遺留下來(lái)的問題，又有當(dāng)前出現(xiàn)的新問題；同時(shí)還有大自然對(duì)人類掠奪性破壞的報(bào)復(fù)。這些原因錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，相互聯(lián)系、相互影響、相互轉(zhuǎn)化。

5.演變的隱蔽性。公共安全潛在的危機(jī)常常不易被察覺，常常在人們毫無(wú)思想準(zhǔn)備的情況下突然爆發(fā)。當(dāng)人類取得了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和物質(zhì)文明的輝煌成就的時(shí)候，這些成就可能正在威脅著人類的安全，人類卻不能察覺或預(yù)測(cè)。

三、當(dāng)前我國(guó)公共安全管理體制存在的問題

1.公共安全管理主體缺失。目前，我國(guó)還沒有建立“權(quán)威、統(tǒng)一”的應(yīng)急中心，不同部門管理不同的災(zāi)害，涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個(gè)，這些“應(yīng)急中心”無(wú)論在管理主體上、執(zhí)行主體上還是服務(wù)內(nèi)容上，彼此獨(dú)立，互不隸屬，自成一體。部分職能部門之間相互推脫、互不配合，在需多個(gè)職能部門協(xié)作的突發(fā)公共事件管理中，往往因?yàn)榕浜喜荒趸蛳嗷ネ泼摱А?/p>

2.管理體系有待健全。由于我國(guó)政府綜合風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較晚，還沒有形成一套成熟的公共安全管理體系，條塊分割嚴(yán)重，管理技術(shù)也相對(duì)落后。在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面，橫向上是分散管理，按照突發(fā)事件的類型由相關(guān)部門進(jìn)行專門管理；縱向上是集中管理，由中央集中統(tǒng)一指揮應(yīng)急工作，地方予以配合。遇重大危機(jī)事件，一般是由中央政府或部門行政領(lǐng)導(dǎo)做決策，組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)(即災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作組)，缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善的應(yīng)對(duì)體系。

3.法律體系不完善而且進(jìn)程緩慢。近些年來(lái)，雖然中國(guó)相繼頒布了多個(gè)與減災(zāi)相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)，但面對(duì)緊急狀態(tài)，我國(guó)仍沒有建立一整套減災(zāi)法規(guī)體系，防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)法律體系的不完善，造成我國(guó)公共安全管理中責(zé)任不明確，特別是涉及到災(zāi)害救助、災(zāi)后重建財(cái)政補(bǔ)助、災(zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)民減免稅等方面還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)；而且已有的法律法規(guī)基本上是單一災(zāi)種法規(guī)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合的防災(zāi)減災(zāi)，綜合協(xié)調(diào)部門沒有明確的法律地位。

4.職能部門和監(jiān)管之間缺乏良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。政府信息系統(tǒng)缺乏，信息收集渠道過窄，信息發(fā)布不力，雖然各部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)往往自成體系，難以實(shí)現(xiàn)災(zāi)害信息和減災(zāi)資源的充分共享和優(yōu)化配置。媒體部門作用弱化，政府部門間信息溝通嚴(yán)重不足的缺陷在公共危機(jī)時(shí)期暴露不已。

5.綜合危機(jī)防范技術(shù)薄弱,應(yīng)急救援能力有限。目前我國(guó)對(duì)生產(chǎn)安全事故和災(zāi)害發(fā)生機(jī)理、識(shí)別理論和技術(shù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)監(jiān)控理論及技術(shù)等公共安全技術(shù)缺乏系統(tǒng)研究和開發(fā)，公共安全綜合管理信息系統(tǒng)仍未完善，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)較為落后，未能形成全面覆蓋的信息管理技術(shù)平臺(tái)和緊急救護(hù)網(wǎng)，缺乏系統(tǒng)和長(zhǎng)期規(guī)劃，缺乏物資儲(chǔ)備和資金保障機(jī)制。專業(yè)技能培訓(xùn)不夠、應(yīng)急救援人力少、力量分散造成搶險(xiǎn)救災(zāi)專業(yè)隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)，防災(zāi)技術(shù)、設(shè)備、物資和力量處于相互分隔的狀態(tài)，救援能力嚴(yán)重不足。

6.宣傳教育不夠，公眾危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏自救能力。要減少公共安全問題，除了政府與社會(huì)的重視，公眾危機(jī)意識(shí)也急需提高。目前宣傳教育工作主要包括兩個(gè)方面：一方面是對(duì)廣大群眾的宣傳教育；另一方面是對(duì)應(yīng)急管理工作人員的教育培訓(xùn)。應(yīng)急管理工作與其它工作不同，直接關(guān)系到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高各級(jí)應(yīng)急管理人員的能力、水平對(duì)加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作有著重要的意義，但現(xiàn)在這方面的教育基本處于空白狀態(tài)。

在公共安全管理方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家己經(jīng)摸索出一系列有效的應(yīng)對(duì)模式，比如“強(qiáng)總統(tǒng)、大協(xié)調(diào)”的美國(guó)模式，“大總統(tǒng)、大安全”的俄羅斯模式，“強(qiáng)內(nèi)閣、大安全”的日本模式等。我們應(yīng)該在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出一套健全政府公共安全管理組織機(jī)構(gòu)，明確公共安全緊急事務(wù)管理流程，建立公共安全突發(fā)事件應(yīng)急法制評(píng)價(jià)制度和區(qū)域綜合公共安全管理的新模式。