清朝費用報銷“潛規(guī)則”

洪振快

大清帝國的報銷流程

清同治七年(1868年)，捻軍即將被徹底消滅，這場從咸豐元年(1851年)廣西金田起義開始，歷時近20年的社會大動蕩終于快要結(jié)束了。戰(zhàn)爭進入掃尾階段，軍費的報銷提上了議事日程。但是讓湘軍、淮軍的主帥曾國藩、李鴻章有點煩惱的是，軍費的報銷遇到了一點兒麻煩。

按照大清帝國的財務(wù)制度，報銷的過程一般是：花錢的部門填寫報銷清冊，送交戶部(財政部)；戶部接到報銷清冊后進行審查，這個過程類似于審計；一切報銷項目符合規(guī)定后，戶部題寫希望準予報銷的奏折，交最高領(lǐng)導(dǎo)——皇上審批；如果皇上簽字同意報銷，戶部給申報部門一個批文，整個報銷流程就結(jié)束了。

在這個過程中，最關(guān)鍵的是戶部的審計，其他都是例行公事。但是戶部權(quán)力的真正體現(xiàn)不在審計，而在于如果它說你的報銷項目不符規(guī)定，說你有造假賬的嫌疑，那你的報銷就不能通過。為了順利報銷，申報部門就得有一筆專門的活動經(jīng)費，這筆經(jīng)費在歷史上就叫“部費”。

審計就看送不送錢

歷史上的“部費”主要是落入書吏的腰包，而這又與特殊的歷史情況有關(guān)。書吏只是一些普通辦事人員，他們的工作是抄抄寫寫，類似于辦公室里最底層的文員，他們的上面有許多人——司官、員外郎、郎中、侍郎、尚書管著。問題是，這些人很少懂財務(wù)方面的專業(yè)知識，更不愿把時間、精力花在那些枯燥乏味的賬目上，所以他們就把審計的職責推給了書吏。書吏說行，他們就在同意報銷的審核報告上簽字；書吏說不行，他們就在批駁的意見單上簽字。

這樣一來，書吏們就有了一個不小的權(quán)力，對要求報銷的賬目不去憑公審計，而是看你送不送錢，這些錢就有了一個專門的詞，叫做“部費”。給了“部費”，即使不符規(guī)定，賬目漏洞百出，他們也可以睜一只眼閉一只眼讓你通過；如果不給“部費”，即使賬目天衣無縫，完全符合規(guī)定，他們也可以找個理由打回去，讓你核查清楚了再來報。

曾國藩報銷也托關(guān)系

戶部書吏因為有了這種權(quán)力，導(dǎo)致不交“部費”就報銷不了，幾乎想報銷的人都會遇到這種麻煩，而曾國藩、李鴻章需要面對的就是這個問題。他們解決問題的方法也是找關(guān)系、通門路、托人去“打點”。

李鴻章托的人是王文韶(1830～1908)，王當時是湖北的一個道臺，以前在戶部任過職，有部里的人脈。王讓人去找書吏，探探他們的口風(fēng)。反饋回來的消息說，書吏的胃口很大，要求給一厘三毫的回扣。所謂“厘”，就是報銷一百兩給一兩。一厘三毫，就是報銷一百兩給一兩三錢。當時湘軍、淮軍要報銷的軍費是3000多萬兩銀子，按一厘三毫算“部費”需要40萬兩。

曾國藩托的人是李宗羲(1818～1884)，李當時是江寧(南京)布政使，相當于江蘇省長。李自己與戶部的人不熟，他是托了一個叫許緣仲的人出面和戶部書吏接洽的，討價還價的結(jié)果是給八萬兩，顯然書吏已經(jīng)算是給了很大的優(yōu)惠政策。

曾國藩對給“部費”很不滿意，即便只給八萬兩，籌措也需要傷腦筋，因為這筆錢是不能通過正式的財政制度得到的。于是，曾國藩向皇上遞交了一份報告，請求軍費報銷免于審計?；噬铣鲇趯λ麄兤蕉ㄌ教靽?、捻軍的卓越功勛的肯定，同意了他們的要求，曾國藩對此感激涕零，在給兒子曾紀澤的信中說他對此“感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之”。不過，曾國藩也表示，以前已經(jīng)和戶部書吏說好要給的八萬兩銀子“部費”還是照給，但書吏們不能再多要了。

禁革“部費”，直接導(dǎo)致亂攤亂派

書吏索取“部費”，不給辦不成事，而在正式的財政制度里又沒有這項收支，那么“部費”又從哪里來呢?一般是省級衙門向下屬攤派，層層落實，最后落到州縣官員頭上。州縣官員自然不會自己掏錢，他們會在征收錢糧時通過加收“火耗”等形式籌集，這成了州縣官員在征稅時收取稅外之費的一個原因。

亂攤派勢必引起老百姓不滿，影響社會安定，對于皇上的江山來說有不利影響，所以清代歷朝皇帝都想取締這種于吏治民生有百害而無一利的做法，其中以雍正最認真，所采用的方法也最符合現(xiàn)代財政制度。雍正的辦法是專門成立一個類似于現(xiàn)在的國家審計署這樣的機構(gòu)，取名為“會考府?！保?guī)格很高，直接對皇帝負責，不受任何外在干擾。但是，這種做法能否徹底解決“部費”的問題呢?

機構(gòu)增多越管越亂

在會考府成立之初，就有一個叫崔致遠的中央官員對此表示了憂慮。他說，假如害怕中央部門的官員對國家法規(guī)、政策陽奉陰違而不能完全信任，那么怎么知道新設(shè)的會考府官員就都誠實可信?弄得不好的話，怕是為了革除弊病而新設(shè)一個衙門，最終卻因新衙門的設(shè)立而弊病更多。

崔致遠不幸言中。從雍正二年(1724年)十月二十三日的一道上諭來看，地方上不僅沒有因為中央三令五申禁止“部費”而真的不再送“部費”了，相反，因為多了一個會考府，“部費”也就得準備兩份，一份給相關(guān)主管中央部門，一份給會考府。恐怕正是這個原因，雍正意識到會考府雖然“有益于察核”，但衙門設(shè)立一久，一切都易浮于形式，“多一衙門即多一事端”，所以在雍正三年九月，這個存在三年的機構(gòu)被裁撤了。

灰色收入抵半個國庫

既然“部費”無法革除，而其享用者又主要是書吏，這就形成了在京城吏比官富的特殊現(xiàn)象。那么，書吏們到底有多少錢?晚清學(xué)者馮桂芬說自己曾經(jīng)做過估計，吏部四個司的書吏每年大概能得到300萬兩銀子的好處費，加上兵部、戶部、工部，四部書吏每年所得應(yīng)該不少于1000萬兩銀子。外省衙門人數(shù)更多，貪污得也多，當然更不止1000萬。從銀子的來源看，其中有三成來自國家財政，其余七成都是民脂民膏。

按照馮桂芬的估計，在他生活的道光、咸豐年間，全國的書吏每年得到的灰色收入超過了2000萬兩銀子，而當時全國的財政收入不過是4000多萬兩。這意味著，書吏灰色收入的總額高達國家財政的一半。

盡管清代歷朝皇帝下了很多禁革“部費”的圣旨，但禁革“部費”的努力是無效的。帝國行政需要書吏，書吏們既沒有多少法定福利，也沒有升遷方面的制度激勵，所以他們唯一的目的就是通過辦事程序撈錢，所以“部費”并不是想禁就能禁的。

編輯楊志慶