五學(xué)者建言修改《拆遷管理?xiàng)l例》

賀莉丹

“公共利益”當(dāng)然涉及多數(shù)人與少數(shù)人的利益問(wèn)題,但并不能說(shuō)多數(shù)人的就一定是公共利益,“公共利益還必須有價(jià)值判斷。公共利益的目的是正當(dāng)?shù)?但手段是不是合適的,這也是考量是不是公共利益合法性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。我們眼下的當(dāng)務(wù)之急是,建立一套司法制度來(lái)判斷公共利益。

2009年12月7日下午,北京大學(xué)法學(xué)院五位教授以公民的名義,以特快專(zhuān)遞的形式向全國(guó)人大常委會(huì)遞交了《關(guān)于對(duì)〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷管理?xiàng)l例》)進(jìn)行審查的建議》,他們建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查,撤銷(xiāo)這一條例或由全國(guó)人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向國(guó)務(wù)院提出書(shū)面審查意見(jiàn),建議國(guó)務(wù)院對(duì)《拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改。

這五位學(xué)者是北大法學(xué)院教授姜明安、沈巋、王錫鋅、錢(qián)明星與陳端洪。他們的“上書(shū)”行動(dòng),備受關(guān)注。

這五位學(xué)者指出,國(guó)務(wù)院2001年6月6日頒布、2001年11月1日開(kāi)始施行并沿用至今的《拆遷管理?xiàng)l例》,與《憲法》、《物權(quán)法》、《房地產(chǎn)管理法》保護(hù)公民房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的原則和具體規(guī)定存在抵觸,“這導(dǎo)致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)兩者間關(guān)系的扭曲”。

“我們的確一直在期待全國(guó)人大常委會(huì)的回復(fù),但到現(xiàn)在為止還沒(méi)有得到相關(guān)回復(fù),這也暴露出《立法法》第90條規(guī)定的公民建議人大常委會(huì)審查的方式還存在問(wèn)題,它只規(guī)定了公民的建議權(quán),還是過(guò)分虛化”,北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅教授在接受《新民周刊》記者采訪時(shí)表示,全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)該對(duì)建議人有一些程序性的響應(yīng)。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室官員近日對(duì)媒體透露,國(guó)務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《拆遷管理?xiàng)l例》,目前已組織國(guó)務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局,“再次進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作”。

近日,《新民周刊》記者向全國(guó)人大法工委詢(xún)問(wèn)相關(guān)情況,迄今未得到證實(shí)。

但王錫鋅教授向記者證實(shí),已獲悉國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)醞釀修改《拆遷管理?xiàng)l例》的消息,不過(guò)相關(guān)部門(mén)并未有明確時(shí)間表。

唐福珍事件為直接導(dǎo)火索

2009年11月29日,成都濕冷的冬季,這個(gè)萬(wàn)籟俱寂的夜,47歲的唐福珍孤獨(dú)地走完了她極度痛楚的最后歲月。

此前16天,唐家樓前,成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局率領(lǐng)拆遷隊(duì),兵臨城下,浩浩蕩蕩。唐福珍選擇了玉石俱焚,她將汽油澆到了自己身上,濃煙滾滾之下,這名性情剛烈的成都女子化身為一團(tuán)火,倒在自家天臺(tái)上,唐福珍誓死捍衛(wèi)的房屋也被夷為平地。

錢(qián)明星教授告訴《新民周刊》記者,唐福珍事件成為引發(fā)五位學(xué)者上書(shū)的直接導(dǎo)火索。

王錫鋅強(qiáng)調(diào),當(dāng)生命權(quán)和管理權(quán)發(fā)生相互沖突時(shí),“首要的還是要以人為本,尊重生命權(quán)”,他強(qiáng)調(diào)此番五位學(xué)者的“上書(shū)”行動(dòng),亦為“反思個(gè)案悲劇背后的制度性問(wèn)題”。

五位教授一致認(rèn)為,《拆遷管理?xiàng)l例》自2001年頒布施行起,歷經(jīng)8年,其原有框架已經(jīng)不再適應(yīng)《憲法》、法律以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的巨大發(fā)展。

他們?cè)诮ㄗh書(shū)中列舉了《拆遷管理?xiàng)l例》與現(xiàn)行法律存在三方面的沖突:首先,依據(jù)憲法和法律,補(bǔ)償是征收合法有效的構(gòu)成要件,應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷之前完成,而《拆遷管理?xiàng)l例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問(wèn)題延至拆遷階段解決;其次,根據(jù)憲法和法律,征收、補(bǔ)償主體應(yīng)該是國(guó)家,征收補(bǔ)償法律關(guān)系應(yīng)該是行政法律關(guān)系,而《拆遷管理?xiàng)l例》卻將補(bǔ)償主體定位為拆遷人,將拆遷補(bǔ)償關(guān)系界定成民事法律關(guān)系;再次,依據(jù)憲法和法律,對(duì)單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷,必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收,而《拆遷管理?xiàng)l例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門(mén)在沒(méi)有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

姜明安教授稱(chēng),實(shí)際不止這三項(xiàng)沖突,“只挑選最主要的三個(gè)方面”。

在唐福珍的慘烈悲劇上演之前,拆遷與保衛(wèi)之戰(zhàn)已在中國(guó)各地爆發(fā)。

2007年,重慶“最牛釘子戶(hù)”吳萍拉出維護(hù)《物權(quán)法》的大旗,在幾乎是一邊倒的民意支持之下,成為拆遷史上“一個(gè)標(biāo)志性事件”。但吳萍的幸運(yùn)并未在接下來(lái)的幾例“釘子戶(hù)事件”中得以復(fù)制。

但在中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)、曾任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)組副組長(zhǎng)的蔡定劍教授看來(lái),吳萍的成功,僅為“個(gè)案”,當(dāng)時(shí)的背景是《物權(quán)法》出臺(tái)之際,地方政府對(duì)于強(qiáng)拆有所收斂而已,而“吳萍個(gè)案的成功絲毫沒(méi)有改變制度的現(xiàn)實(shí)”。

兩年前歷經(jīng)八次審議才艱難通過(guò)的《物權(quán)法》,如今被戲稱(chēng)為“無(wú)權(quán)法”,與在具體實(shí)施過(guò)程中強(qiáng)硬的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比,《物權(quán)法》成為“沒(méi)有牙齒的老虎”。當(dāng)年,民商法專(zhuān)家錢(qián)明星在參與制訂《物權(quán)法》時(shí)就曾建議對(duì)與此相關(guān)的《拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改,但因種種原因未能成功。

被地方政府濫用的“舊法”

法學(xué)家們正在嘗試不同的推進(jìn)途徑。此前的12月3日,中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍在《南方周末》撰文,建議全國(guó)人大重新審視拆遷條例。引發(fā)熱議,一石千浪。

蔡定劍稱(chēng),在多個(gè)拆遷悲劇中,拆遷者都是以這個(gè)條例為依據(jù),高高舉起推土機(jī)鏟,不可阻擋地強(qiáng)拆擋在政府和開(kāi)發(fā)商面前的公民住宅。

兩年之前出臺(tái)的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)……”

但長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)于如何界定公共利益,給司法界出了道難題。

蔡定劍堅(jiān)持,“公共利益”當(dāng)然涉及多數(shù)人與少數(shù)人的利益問(wèn)題,但并不能說(shuō)多數(shù)人的就一定是公共利益,“公共利益還必須有價(jià)值判斷。公共利益的目的是正當(dāng)?shù)?但手段是不是合適的,這也是考量是不是公共利益合法性的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”。在蔡定劍看來(lái),我們眼下的當(dāng)務(wù)之急是,建立一套司法制度來(lái)判斷公共利益。

而現(xiàn)實(shí)中最大的阻力莫過(guò)于,對(duì)公共利益的論斷與地方政府的利益緊密相聯(lián)。這種無(wú)處不在的現(xiàn)實(shí)利益原因,亦為《拆遷管理?xiàng)l例》得以沿用至今的一個(gè)因素。“《拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)一些地方政府和城市管理者來(lái)說(shuō)相當(dāng)便利,它體現(xiàn)的是管理,地方政府用起來(lái)得心應(yīng)手,當(dāng)然不愿把它廢掉,并且,在過(guò)去一段時(shí)間里,地方政府財(cái)政對(duì)土地收入即所謂‘土地財(cái)政的依賴(lài),使得他們更加離不開(kāi)土地的收益,甚至在有些地方出現(xiàn)了地方政府一些官員和開(kāi)發(fā)商的官商聯(lián)盟”,王錫鋅指出,《拆遷管理?xiàng)l例》往往被當(dāng)成一個(gè)很重要的工具。

王錫鋅擔(dān)憂(yōu)的是,先天就有其缺陷的《拆遷管理?xiàng)l例》“很容易讓一些地方政府和開(kāi)發(fā)商濫用”,因?yàn)樵摋l例“突出的是地方政府的管理,在程序上,它把征收和補(bǔ)償、拆遷分開(kāi)了,這使得征收財(cái)產(chǎn)的成本大大降低,對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),這個(gè)工具很管用”。

在他看來(lái),目前對(duì)于公共利益的界定是“高度模糊的”,并且,“基本上是由地方政府說(shuō)了算”,“比如,當(dāng)?shù)剡@個(gè)舊城改造其實(shí)是商業(yè)開(kāi)發(fā),但賣(mài)地賣(mài)得很貴,一些地方政府就拿這個(gè)差價(jià)”。

此外,強(qiáng)拆問(wèn)題也將中國(guó)的法院推至一種尷尬境地。“很多時(shí)候的拆遷決定都是申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的,法院很多時(shí)候成了政府的‘拆遷部”,王錫鋅稱(chēng)。

違憲審查制度一直“在睡覺(jué)”

依照2000年7月1日起施行的《立法法》的規(guī)定,“公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議,由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)”。

如今一幕,不禁讓人聯(lián)想起,2003年7月14日,浙江省杭州機(jī)械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進(jìn)成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名上書(shū),請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和杭州市的《拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行違憲審查。

但6年后,被法學(xué)家屢次指責(zé)為“違憲”的《拆遷管理?xiàng)l例》依然安如磐石。

王錫鋅在去年做過(guò)的一個(gè)統(tǒng)計(jì)顯示,自《立法法》施行9年來(lái),“公民向全國(guó)人大常委會(huì)建議對(duì)某些法律法規(guī)進(jìn)行違憲審查的個(gè)案大概有五六十起”。

但讓人沮喪的是,在實(shí)際運(yùn)作中,違憲審查制度“根本沒(méi)有啟動(dòng)”。此前,《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國(guó)務(wù)院自行對(duì)該條例予以廢止的。

8年多來(lái),《拆遷管理?xiàng)l例》飽受詬病,而在中國(guó)的大地上,勢(shì)不可擋的強(qiáng)拆正在此法的照拂下,批上“合法”的外衣,轟轟烈烈地發(fā)生。如果不對(duì)《拆遷管理?xiàng)l例》做必要修改,“唐福珍事件一定會(huì)被復(fù)制”,錢(qián)明星教授說(shuō)。

“當(dāng)然是不樂(lè)觀,但正是因?yàn)椤恫疬w管理?xiàng)l例》有缺陷,大家才要呼吁!”聲音略微嘶啞的蔡定劍教授說(shuō),我們是用不同的方法在努力,但是,“很多事情,要一個(gè)一個(gè)來(lái)”。