個稅再改革的符號意義

尹鴻偉

不應(yīng)因為經(jīng)濟發(fā)展的需要就做出太多讓富人減稅的政策設(shè)計，而是應(yīng)該在其他方面給富人提供刺激投資需求的政策設(shè)計，如行政效率的提高、投資機會的公平分配等。目前對個稅改革的種種方式，體現(xiàn)的主要還是政治意義，距離實現(xiàn)真正的納稅公平等方面，仍然任重道遠(yuǎn)。

針對年收入超過12萬元的群體實施的個稅申報制度已有幾年，但是效果并不理想，而一再提及的官員財產(chǎn)申報制度也一直未能推行。由此，“工薪階層成為納稅主體的事實依然無法改變”。

2009年初春，在全球金融危機的寒潮中，國內(nèi)又再度掀起一場關(guān)于個人所得稅制度改革的大討論，2月8日，包括吳敬璉在內(nèi)的5位著名學(xué)者一致表示，目前正是推行包括上調(diào)個稅起征點在內(nèi)的一攬子個稅改革方案的最佳時機。

稅收的一個重要功能就是調(diào)節(jié)收入差距，其原則是把高收入階層的一部分收入拿走，用于幫助低收入階層的教育、醫(yī)療、交通等開支。關(guān)于個稅起征點的調(diào)整博弈已經(jīng)不是第一次，且每次都會引起眾多爭論。個人所得稅歷來有“富人稅”與“窮人稅”之說，其反映了征收理念上的差異，也將導(dǎo)致不同的稅制模式。

中國目前實行個稅稅制是對納稅人的各項收入分類，分別征收、各個清繳，這樣客觀上造成了收入來源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來源多元化的高收入階層繳稅較少。另外，沒有考慮納稅人的家庭負(fù)擔(dān)是否過重、家庭支出是否過大的“一刀切”個稅稅制，也不斷遭到非議。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人近日明確表示，個人所得稅法的制度改革一直在進行，并非始于今日。改革的基本方向已經(jīng)確定，即從現(xiàn)今的分類制向分類與綜合相結(jié)合的體制轉(zhuǎn)變。有關(guān)負(fù)責(zé)人同時透露，個人所得稅法近期不會有大的修訂。但是，由于2009年的“兩會”即將召開，使得一度被熱炒的個人所得稅改革問題再次成為社會關(guān)注的焦點。

減稅工作大突進

“稅收工作的內(nèi)涵和意義在中國似乎從來都是個模糊的話題，事實上很多人都弄不清楚。”深圳大學(xué)財政稅收研究所所長徐進教授說，“當(dāng)然改變也是有的，那就是國家擴大個人所得稅征稅范圍之后，更多的人由于自己必須繳稅，開始關(guān)心起來了?！?/p>

一般來說，在稅制體系中，有些稅種的主要功能是籌集政府收入，有些稅種的主要功能是調(diào)控宏觀經(jīng)濟，而個人所得稅的主要功能是調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)社會公平。2004年，我國的個人所得稅已超過1500億元，成為稅制體系中一個重要的稅種。

2008年12月18日，重慶市出臺了《關(guān)于進一步采取適應(yīng)性政策措施促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的意見》，其中第七條“刺激房產(chǎn)消費”內(nèi)容為“從2008年12月1日起，市內(nèi)購買住房的個人按揭貸款本息，可抵扣產(chǎn)權(quán)人個人所得稅的地方提留部分”。重慶市財政局的官員隨后表示“具體享受比例為40％，假如某人每月的個稅為1000元，政策實施后，購房者可憑銀行按揭單據(jù)，每月繳納600元個稅即可”。

事實上，早在1998年到2003年間，上海市曾階段性地執(zhí)行過該“購房退個稅”政策，對當(dāng)時的房地產(chǎn)市場啟動起了一定作用。另外，成都市在2008年年中也開始低調(diào)嘗試在成都購房可以享受一定退稅的政策。

“只有買房的人才享受退稅，這對所有納稅人而言不公平?！边@項“退個稅”政策迅速引起了全國的關(guān)注，而質(zhì)疑在于：首先每月繳納個稅特別是1000元以上個稅的群體實際上是富裕階層，該政策有“劫貧濟富”的嫌疑，其次購房退個稅并不能遏制房市轉(zhuǎn)冷的趨勢。

由于個人所得稅是一個共享稅種，地方對其享有部分雖然有處置權(quán)，但須經(jīng)國家財政部批準(zhǔn)。重慶市政府決策咨詢中心財政金融所副所長何清認(rèn)為，在當(dāng)前特殊時期，國務(wù)院極可能允許地方進行相應(yīng)的試點，因為這是穩(wěn)定房市可采取的有效途徑2，-。但國家政策的基本取向仍是希望房地產(chǎn)商主動降價，以適應(yīng)市場需求。

連同之前的“增值稅轉(zhuǎn)型改革”、“1.6升及以下排量乘用車減按5％征收車輛購置稅”等政策的推出，許多措施都預(yù)示國家在積極鼓勵全社會的投資、消費信心，而個人所得稅作為一種實實在在的稅收負(fù)擔(dān)更引起關(guān)注與思考。

“綜合個人所得稅制”和“分類個人所得稅制”是國際上現(xiàn)行的兩種形式，在一些個稅發(fā)展比較成熟的國家，一般采取兩種稅制相結(jié)合的方式，除了對個人不同收入來源采取相應(yīng)的分類外，還采用綜合個人所得稅制，將其全年的收入納入計稅范圍。

目前的個稅稅制導(dǎo)致了關(guān)于“窮人的稅負(fù)比富人高”的爭論。徐進認(rèn)為，對于大多數(shù)中低收入者而言，基本上或單一地體現(xiàn)為工薪收入，工薪階層成為個人所得稅的納稅主體，則符合目前我國個人所得稅分類特征和源泉扣繳的操作可行的現(xiàn)實邏輯。前兩次個人所得稅的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，之所以得到普通人的關(guān)注和反響強烈，是因為在工薪階層納稅人中，中低收入者占的比重大，約占2/3左右。

他同時表示，工薪階層并非都是低收入者，例如2006年實行1600元的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)后，個人所得稅納稅人中工薪階層由占60％下降為26％，以此數(shù)據(jù)推算，占個人所得稅納稅人比重的15－20％為中高工薪收入者。

從目前國家財政部披露的信息來看，今后的個稅改革絕不僅僅是單純提高個稅起征點的問題。具體實施可能綜合考慮納稅人的各項收入和支出，綜合計算納稅金額，甚至考慮納稅人家庭負(fù)擔(dān)等因素，實行基本生計扣除加專項扣除，而不是現(xiàn)在實行的分類所得稅制，對個人所得按照不同來源分為不同類別，并對每一類按照單獨的稅率來計算。

而重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院副院長蒲勇健則認(rèn)為，中國的富人逃稅現(xiàn)象比較普遍，政府應(yīng)該加大力度征稅，所以不應(yīng)該因為經(jīng)濟發(fā)展的需要而做出太多讓富人減稅的政策設(shè)計而是應(yīng)該在其他方面給富人提供刺激投資需求的政策設(shè)計，如行政效率的提高，投資機會的公平分配等。

3000元是個臨界點?

我國的個稅起征點經(jīng)過兩次提高。2005年，800元的個稅起征點被全國人大同意修改為1600元，2008年3月1日起征點提至2000元。而隨著2007年以來世界金融危機的爆發(fā)，再次上調(diào)個稅起征點的呼聲又起，被許多專家認(rèn)為可以刺激我國廣大低收入階層的消費。2008年末，國家信息中心發(fā)布的一份報告表示，應(yīng)該進一步提高個人所得稅起征點至3000元。而著名經(jīng)濟學(xué)家茅于軾此前在個人博客上認(rèn)為，起征點應(yīng)該提到8000元，個別地區(qū)個稅起征點應(yīng)提到1萬元。

但徐進教授認(rèn)為，由于近期的經(jīng)濟不景氣，許多人實際上已經(jīng)失去工作，或者被降薪水，總體收入水平已經(jīng)不如從前，如果把起征點提得過高也不恰當(dāng)。他認(rèn)為，3000元是個不能逾越的臨界點，2500元至2600元比較合適。

原因在于由于費用扣除額的調(diào)整變化，

固然會使一部分低收入者由納稅人變成非納稅人，對調(diào)節(jié)整個社會的收入差距具有一定作用，但個人的納稅費用扣除額的調(diào)整主要是照顧中低收入者，并沒有改變高收入者的稅收調(diào)節(jié)。蒲勇健更是直接反對為暫時的拉動內(nèi)需而隨便改變起征點：“納稅是公民的義務(wù)，可以通過降低稅率來刺激需求，具體降低多少稅率也應(yīng)該通過專家的詳細(xì)計算，不應(yīng)該信口開河隨便說出數(shù)值，要考慮到經(jīng)濟發(fā)展與財政的需要進行計算?！?/p>

但無論采取哪種方式，稅收收入是必然會減少的。目前，個稅占我國稅收收入比重僅有7％左右，其他的主要是增值稅占36.7％，企業(yè)所得稅占20％，營業(yè)稅占14.7％，進口品的消費稅和增值稅占14.3％等；而美國的個稅收入占聯(lián)邦總收入的46％，但許多人相信我國的稅收體系里的個稅比例未來必然越來越大。

2008年12月，深圳市地稅局副局長章家壽對媒體表示，如果個人所得稅起征點提高至3000元，很多中西部省市個人所得稅將面臨絕收，對于這些地區(qū)個人所得稅就失去了調(diào)節(jié)收入的功能；但對于大城市來說，起征點調(diào)整至3000元以上反而較為合理，有利于照顧低收入人群。他同時透露，個稅改革還包括征收方式的改變，其中就包括考慮“以家庭為單位進行綜合扣除”，國家稅務(wù)總局正在做相關(guān)調(diào)研討論。而財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希認(rèn)為，在目前的框架下，實施個稅改革，只有改變所得稅稅率表和扣除標(biāo)準(zhǔn)，實施起來會比較簡單，實施以家庭為單位繳稅等深層次改革，困難則太大。

重慶市一位不愿意透露姓名的政府官員則進一步指出：“與西方發(fā)達國家的家庭是一個經(jīng)濟單位不同，中國的家庭更多是一種親情單位、文化單位，即很難界定一個家庭的具體人口數(shù)。”徐進也認(rèn)為：“以家庭為核算單位繳稅很可能會與目前的國家計劃生育政策發(fā)生一些沖突，需要具體研究后綜合實施?！?/p>

經(jīng)濟力量與服務(wù)質(zhì)量

該官員還認(rèn)為，個稅改革不能簡單地表述為個人所得稅應(yīng)減少低收入人群的稅收，加大對富人的征稅，這些說法都與個稅本身的目的、作用及意義相去甚遠(yuǎn)。個稅改革歷來敏感，全社會關(guān)注，表面上是繳納與否的問題，根源問題則是關(guān)注國家的再分配政策。從理論上說，國家應(yīng)該讓人人都納稅，即人人都應(yīng)該對國家肩負(fù)責(zé)任，能力大的多納，能力小的少納，至于其他的貧困等問題應(yīng)該從國家的社會保障方面去解決，而不能混淆在稅收問題里面，它們是完全不同的范疇和概念。

類似的例子是農(nóng)業(yè)稅。2006年1月國家完全取消農(nóng)業(yè)稅的政策目前在學(xué)術(shù)界還一直存在爭議，這位官員認(rèn)為：“其實每個農(nóng)民被免的錢并不多，但是國家把這些錢集中起來卻可以辦大事了?！?/p>

中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓在2008年12月召開的“中國財經(jīng)30年座談會”上提供的數(shù)據(jù)從側(cè)面提供了佐證：工薪收入者中月收入低于2000元的人占52％，2000～3000元的比例是25％，3000－4000元是12.4％，4000元以上大約8.5％，月收入超過1萬的是0.53％，“大幅度提高個人所得稅免征額，對于大部分人來說，并不會促進他們帶來特別大的消費，反而會給地方財政收入的增長造成困難”。

從2006年1月1日至今，我國涉及個人所得稅的減稅動作主要圍繞著增加工資薪金所得額扣除標(biāo)準(zhǔn)和減免征收存款利息所得稅進行，據(jù)財政部門估算，個人所得稅的上述減稅動作，在2009年將減少大約460億元的稅收收入。

政府最終獲得的稅收越多，理論上其經(jīng)濟力量越強大，反之亦然。但從目前交通資源緊張、看病貴、上學(xué)難、買不起房、各種社會保障缺乏等諸多方面來看，政府的公共服務(wù)供給明顯不足。社會對于“取之于民、用之于民”的稅務(wù)宣傳多少抱有懷疑情緒。

云南省政協(xié)委員袁野就認(rèn)為，由于官僚主義思想嚴(yán)重，許多公務(wù)員根本沒有尊重納稅人的意識。錯誤的思想觀念導(dǎo)致了兩種現(xiàn)象，一是政府機關(guān)辦事效率低下，一些公務(wù)員態(tài)度傲慢、頤指氣使、拖沓推諉；二是政府大樓越蓋越豪華，會議和招待費用支出巨大，鋪張浪費、揮霍無度。

只有在權(quán)利得到尊重、服務(wù)得到滿足時，納稅人才會心甘情愿地納稅。

另外，針對年收入超過12萬元的群體實施的個稅申報制度已有幾年，但是效果并不理想，而一再提及的官員財產(chǎn)申報制度也一直未能推行。由此，“工薪階層成為納稅主體的事實依然無法改變”。徐進教授表示，從目前申報的情況看，進行申報的主體還是工薪階層，原因是其收入顯性化，由此所形成個人所得稅的調(diào)節(jié)對象不可避免地集中到工薪階層，“這在相當(dāng)程度上偏離了個人所得稅調(diào)節(jié)的目標(biāo)，其前提原因就是個人收入隱性化。在個人所得稅已經(jīng)成為牽動億萬人利益的大稅種情況下，其改革不能體現(xiàn)為目前的這種‘修補戰(zhàn)術(shù)形式，而應(yīng)從國家制度方面進行根本的改革?！?/p>

因此，目前對個稅改革的種種方式，體現(xiàn)的主要還是政治意義，即國家對全社會鼓舞信心，在投資、消費領(lǐng)域鼓勵老百姓，要說其在經(jīng)濟層面的作用、實現(xiàn)真正的納稅公平等方面，仍然任重道遠(yuǎn)。