特高壓電網(wǎng)建設：改革還是壟斷？

賀　軍

國企在中國的決策中有著很強的影響力，有時甚至能夠“綁架”政策。國家電網(wǎng)推動的特高壓建設，就是新型的壟斷擴張的代表。

2009年初，國家電網(wǎng)負責研發(fā)設計和施工建設的1000千伏交流輸變電工程——晉東南－南陽－荊門特高壓交流試驗示范工程順利通過試運行，正式投運。該工程總投入約58億元人民幣，據(jù)稱是目前世界上運行電壓最高、輸送能力最大、代表國際輸變電技術最高水平的特高壓交流輸變電工程。

在中國為拯救經(jīng)濟而推出的4萬億投資項目中，58億元的投資也許不算什么，但對于中國的電力體制改革和特高壓電網(wǎng)建設來說，這個項目的意義非同一般，甚至會成為一塊里程碑。

2004年底，從國家電網(wǎng)公司醞釀建設特高壓開始，就不斷遭遇到反對的聲音。然而，國內有關特高壓的爭議一直是“激烈但并不對等”的爭議。說它激烈是因為爭議的時間長，反對者始終不懈，堅韌頑強；說它不對等，是因為雙方的力量差別懸殊，一方是控制著中國絕大部分電網(wǎng)資產的國家電網(wǎng)公司。以及國家電網(wǎng)公司所有控制和影響的部門；另一方則是一些人微言輕的行業(yè)專家，雙方在資源、對決策過程的影響力、與決策部門的親近程度上，都存在巨大的差異。

雖然楊名舟、陳望祥這些持反對意見的老專家豁出了老命，拼盡了全力，也通過個人渠道把反對聲音送達高層決策者，但從結果來看，他們顯然已經(jīng)失敗。而陳望祥先生今年早些時候去世，更為他們堂吉柯德式的反對預示了一個悲涼的結局。

國家電網(wǎng)已經(jīng)大獲全勝。除了上述的特高壓試驗工程外，據(jù)了解，目前國家電網(wǎng)還有兩條特高壓線路建設規(guī)劃已通過國家發(fā)改委核準，一條是四川向家壩-上海奉賢±800千伏直流示范工程，目前已全線開工并正快速推進，計劃2010年建成；一條是四川錦屏－江蘇蘇南±800千伏直流示范工程，2008年11月剛獲得國家發(fā)改委審批，計劃2012年建成，但目前尚未開工。這還不是全部，國家電網(wǎng)公司副總經(jīng)理舒印彪表示，公司還有不少特高壓工程的建設正在規(guī)劃中，例如西南的大水電基地和內蒙古西部、山西、陜北等煤炭資源豐富的大火電基地等，如果這些特高壓工程規(guī)劃都得以實施的話，未來三四年，公司用于整個特高壓線路的投資將超過1000億元。

從決策意義上來看，關于特高壓線路建設的爭議已經(jīng)結束了，任何反對意見都不能阻礙國家電網(wǎng)這個龐然大物的隆隆推進。反對特高壓建設的意見該埋葬了，它就像獻給陳望祥先生的一塊墓碑。

技術問題，還是壟斷問題?

然而，我們仍然有必要回顧和思考圍繞特高壓建設的爭議，因為它對未來的中國市場可能有很大影響。

特高壓電網(wǎng)，是指1000千伏的交流或正負800千伏的直流電網(wǎng)。據(jù)了解，反對者反對的主要是建設1000千伏的交流電網(wǎng)，認為其技術不成熟，不能大規(guī)模上馬。特高壓電網(wǎng)建設的始作俑者是國家電網(wǎng)公司。國家電網(wǎng)公司曾有個建設特高壓電網(wǎng)方案——該網(wǎng)絡的覆蓋范圍南到廣東電白，北到黑龍江呼盟，西到云貴高原，東至上海，形成全國聯(lián)網(wǎng)“一縱四橫”的格局。

這個方案需要巨大的資金投入。據(jù)國家電網(wǎng)公司的預測，該方案的靜態(tài)投資總額將達4060億元，動態(tài)投資將達8000億元。相比之下，三峽工程投資總額約1800億元，京滬高速鐵路總投資2209.4億元。特高壓輸電網(wǎng)恐怕不只是建國以來最大的電力預算項目，而且是所有投資預算項目中最大的。

反對者主要反對什么呢?從媒體報道和專家們所提建議來看，主要集中在如下幾個方面：

首先，建設特高壓國家電網(wǎng)潛伏著巨大的安全風險。保證電源和電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行是電網(wǎng)建設的第一任務。近三四十年，歐洲、北美等地發(fā)生的十幾次大面積停電事件的教訓是，交流電壓等級越高，覆蓋范圍越大，越存在巨大安全隱患，聯(lián)系緊密的特高壓交流電網(wǎng)某一局部甚至某一部件發(fā)生破壞，就會將事故迅速擴大至更大范圍。不僅在戰(zhàn)時，而且在平時，電網(wǎng)很容易遭遇臺風、暴雨、雷擊、冰凌、霧閃、軍事破壞等天災人禍，會將事故迅速蔓延擴大。因此，要保證電網(wǎng)安全運行，必須在規(guī)劃、設計、建設、運行中研究電網(wǎng)結構，要按“分層分區(qū)”原則實行三道保護。國內電力專家提出未來的電網(wǎng)結構的發(fā)展方向是：直流遠送，網(wǎng)間穩(wěn)控，優(yōu)化結構，加強區(qū)域受端電網(wǎng)。國家電網(wǎng)公司領導提出建設“特高壓國家電網(wǎng)”的目標是實行能源資源優(yōu)化配置。而將保證電網(wǎng)安全的目標置之不顧，這是舍本求末的戰(zhàn)略。

從國際經(jīng)驗看，歷經(jīng)40余年至今，僅有俄羅斯和日本各建設有一條特高壓交流輸電工程，而且長期降壓運行，更沒有哪一個國家要建設特高壓國家電網(wǎng)。

其次，遠距離輸電采用特高壓直流較特高壓交流更為安全經(jīng)濟。特高壓交流輸電能力隨著線路長度增加而大幅度降低，需要巨大的投資，而特高壓直流輸電不僅投資、耗用物資少，同時因為技術原因，在其發(fā)生故障時也不會影響互聯(lián)電網(wǎng)的運行安全。據(jù)前中國投資協(xié)會能源經(jīng)濟研究中心副理事長陳望祥估算，一條年運量2億噸的鐵路與20～34回1000千伏交流特高壓線路所發(fā)揮的能源配置和調度功能相當，但前者的投資不足1000億元，后者的投資則達2400～4080億元，投資規(guī)模的差距巨大。從能源運輸消耗來看，20～34回1000千伏交流特高壓線路的能量損耗，則相當于輸送當量煤炭鐵路能量消耗的10～20倍。

第三，除了技術和經(jīng)濟性之外，專家對特高壓項目的決策程度提出了異議。從投資額看，特高壓項目相當于4個三峽工程，但決策的民主化與科學化卻遠不如三峽工程決策時期。在三峽工程論證過程中，有14個組400多位專家參與，每個組都自由發(fā)表了自己的論證結果，而且三峽工程上馬經(jīng)過了全國人大的投票表決。但這些在特高壓項目的決策中完全沒有。

楊名舟在2006年提交的報告中，曾對已核準的特高壓線路的決策程序提出強烈質疑：“對特高壓試驗項目，雖早已是輿論沸騰，但建特高壓電網(wǎng)之爭已缺乏當年三峽之爭的民主空氣，未經(jīng)過科學程序。在安全、技術、經(jīng)濟、環(huán)保許多重大問題都未弄清楚，未取得統(tǒng)一認識的情況下，由少數(shù)人決策是不科學的?！睂τ谶@一投資額相當于3至4個三峽的巨大工程，“為什么不能像三峽工程上馬那樣，采取全國人大無記名投票的方式?”

國家電網(wǎng)的人士則對此表示，三峽項目與特高壓電網(wǎng)不一樣，三峽項目涉及地質環(huán)境改變，晉東南到荊門線路只是一個試驗示范工程，不是所有的項目都要拿到全國人大、全國政協(xié)去討論的，“那樣上個項目太復雜了!”這種看法顯然站不住腳，完全忽視了應有的重大項目投資決策程序。國家電網(wǎng)作為國有企業(yè)，所有資產屬于全民，其重大投資項目在理論上就應該接受全國人大的監(jiān)管，因為這錢不屬于國家電網(wǎng)一個利益集團。

實際上，對特高壓項目在技術上的爭議

還不是最重要的。一些持反對意見的專家敏銳地意識到，國家電網(wǎng)公司建設特高壓全國電網(wǎng)，將對未來全國電力市場的格局產生重大影響。楊名舟先生在2006年的上書報告中就指出，最忌諱是把特高壓問題弄成純技術問題。國家電網(wǎng)公司在建成全國特高壓電網(wǎng)之后，將不可避免地強化其在全國電力市場上的壟斷地位。這才是問題的實質!

電力體制改革，前路漫漫

從中國電力體制改革的背景來看特高壓問題，會有完全不同的認識。在中國的市場化改革中，打破國有壟斷行業(yè)是一項重要而艱難的改革，但也是一塊最難啃的骨頭。打破國企壟斷已經(jīng)不是普通的要素改革，而是直接觸及體制，觸及利益集團的利益。在中國政府還占有最大的經(jīng)濟資源的情況下，國有企業(yè)就是“共和國的長子”(國資委主任李榮融語)。在這個背景下推動破除壟斷的改革，無異于一場自我革命。

中國的電力體制改革在2002年開始實質性的破冰，國務院在2002年發(fā)布《國務院關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(即[2002]5號文)，通知確立了廠網(wǎng)分開、主輔分離，建設區(qū)域電力市場的思路。根據(jù)5號文方案，全國電網(wǎng)被拆分為南方電網(wǎng)公司和國家電網(wǎng)公司，國家電網(wǎng)內部又分成東北、華北、西北、華中、華東5大區(qū)域電網(wǎng)公司，由國家電網(wǎng)公司對5大電網(wǎng)進行垂直管理。

但特高壓輸電網(wǎng)的建設，則為好不容易推動的電力體制改革提供了另一個版本的路線圖：如果國家電網(wǎng)完成了全國聯(lián)網(wǎng)的“一縱四橫”特高壓電網(wǎng)格局，將會在現(xiàn)有的區(qū)域電網(wǎng)格局之外，又形成全國一張網(wǎng)。由于特高壓網(wǎng)絡存在_定的技術壁壘，這無疑將形成國有電網(wǎng)依靠特高壓網(wǎng)絡形成壟斷的格局。對中國近30年改革才初步形成的國內電力市場來說，這無疑是一種倒退。

事實上，電力體制改革近年在中國的推進格外艱難。從2002年以來，電力體制改革經(jīng)常是走走停停，需求一方的市場極不滿意，在供應一方的電力系統(tǒng)內部，也不斷出現(xiàn)爭吵和停頓。國內電力體制改革的實質是打破壟斷，建立有競爭性的電力市場。實現(xiàn)這個目標需要階段性的推進。過去的電力改革集中在對電力企業(yè)主體的切割，這是電力改革必須做的一步。但只做到這一步并不足夠，還有很多形成電力市場化的改革沒有推進。一方面，電力領域的許多行政性壟斷、電價的行政性控制沒有放開，電力市場的很多市場化要素難以發(fā)揮作用。直到2009年，國內在電價問題上的“扯皮”還嚴重影響了煤炭市場和電力市場的正常運行。另一方面，現(xiàn)有的電力企業(yè)主體在某些市場環(huán)節(jié)還是占有壟斷地位。市場人士就尖銳地指出，國家電網(wǎng)公司到現(xiàn)在還控制著輸電、配電和售電，何談電力的市場化改革?

由于壟斷國企的巨大影響力，它們往往能夠參與甚至干預政府部門的決策過程，甚至對政府政策形成“綁架”。在特高壓電網(wǎng)項目的獲準放行中，在中國的石油價格政策調整中，在經(jīng)濟資源和市場獨占的制度安排中，都不難看到壟斷國企對政策的影響力。

不難看到，電力體制改革還需要在現(xiàn)有的格局下繼續(xù)大突破，才有可能接近目標。但從特高壓電網(wǎng)的上馬，我們看到了一種逆改革趨勢而行的發(fā)展軌跡，這對電力體制改革是一個危險的信號。