《郵政法》修訂留下重大死角

趙　杰

郵政企業(yè)及其管理部門受驚于快遞業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展和滲透到信件寄遞業(yè)務(wù)咄咄逼人的態(tài)勢，專心于用修訂《郵政法》來規(guī)定、限制快遞企業(yè)的活動空間，這正是《郵政法》修訂的重大缺陷。

2009年4月24日，《中華人民共和國郵政法》(以下簡稱新《郵政法》)經(jīng)第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議，以146票贊成、4票反對，4票棄權(quán)平靜地通過。但是，新《郵政法》在郵政專營權(quán)的界定和國家對郵政市場以及快遞市場的管制框架方面，仍遺留下諸多懸而未決的難題。市場各方表面的平靜反應(yīng)背后，對新《郵政法》實施的擔(dān)憂卻與日俱增。

雖然在關(guān)鍵條款“郵政專營權(quán)”問題上，新《郵政法》采取回避態(tài)度，僅作原則性表述：“國務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)的信件寄遞業(yè)務(wù)，由郵政企業(yè)專營”。外界流傳的“信件郵政專營范圍降低為150克以下”的條目在新《郵政法》中并未出現(xiàn)，民營快遞公司的存廢前景仍存在變數(shù)，但是新《郵政法》重點突出郵政普遍服務(wù)價值取向、暫時擱置“郵政專營權(quán)”的內(nèi)容爭議，仍讓人們看到《郵政法》修訂的開放姿態(tài)和快遞業(yè)的發(fā)展曙光。

快遞公司的“原罪”

快遞業(yè)務(wù)的發(fā)展，在中國郵政管制的框架中，天生就是個“沒娘的孩子”。雖然在中國老《郵政法》中，從來就沒有快遞業(yè)務(wù)、快遞企業(yè)的管制框架和管理用語，但是快遞業(yè)務(wù)卻日益壯大。

據(jù)新華社報道，快遞目前已經(jīng)成為我國發(fā)展最快的業(yè)務(wù)之一，近幾年來保持了年均20％以上的增長速度。目前在郵政管理部門登記備案的快遞企業(yè)有5500多家，從業(yè)人員約30萬人，年產(chǎn)值在400億元以上。國內(nèi)快遞企業(yè)雖然存在發(fā)展不平衡，企業(yè)規(guī)模較小，市場秩序不規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量參差不齊等現(xiàn)狀，但若不理清快遞業(yè)的管制框架，非郵政快遞企業(yè)的“原罪”必然會嚴(yán)重制約其發(fā)展。

從2003年修改《郵政法》被列入十屆人大立法計劃開始，圍繞著郵政專營權(quán)的內(nèi)容規(guī)定及其運行機(jī)制，各方進(jìn)行了錙銖必較似的博弈：2003年的《郵政法(修訂草案)》第五稿強化了郵政的專營范圍，規(guī)定“500克以下的私人快遞業(yè)務(wù)由郵政專營”，經(jīng)過2004年第六稿、2006年年初第七稿“國家郵政局專營的快遞業(yè)務(wù)重量由500克下降到350克”，直到2006年8月第八稿“信件郵政專營范圍降低為150克以下”，以及最近流行的“重量加資費”標(biāo)準(zhǔn)來確定郵政專營范圍(即規(guī)定單件重量以及資費均在一定標(biāo)準(zhǔn)以下的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營)。

頒布于1986年的《郵政法》，需要修訂的內(nèi)容和環(huán)節(jié)很多。民營快遞公司成為該法修訂的重要訴求主體，皆因快遞業(yè)務(wù)在老《郵政法》和郵政部門規(guī)制之外誕生的“原罪”：

最先，郵政專營權(quán)是靠郵政企業(yè)的獨立運行來保障的，中國郵政部門在速遞市場中的占有率幾乎為100％(直到1987年以前仍保持在95％以上)；1986年的《郵政法》在明示郵政企業(yè)專營信件的寄遞業(yè)務(wù)時，已為非郵政部門經(jīng)營商業(yè)文件快遞業(yè)務(wù)留下了“后門”：它規(guī)定“信件和其他具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營，但是國務(wù)院另有規(guī)定的除外”。但是，老《郵政法》并沒有對快件業(yè)務(wù)及其經(jīng)營者進(jìn)行界定，也沒有否定非郵政企業(yè)可以經(jīng)營與郵政企業(yè)寄遞業(yè)務(wù)相似的快件業(yè)務(wù)。

1992年開始，交通、鐵路、民航等部門都獲得了對速遞業(yè)的審批權(quán)，批準(zhǔn)了一些國有速遞企業(yè)。于是，民營企業(yè)通過掛靠在這些部委審批的速遞公司，繞開了郵政專營權(quán)的管制，得以生存發(fā)展。

1995年6月29日，國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《中華人民共和國國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》指出，經(jīng)批準(zhǔn)成立的國際貨物運輸代理企業(yè)可以從事國際快遞業(yè)務(wù)，但私人信函除外。這為外資速遞公司由經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)中的貨運業(yè)務(wù)，滲透到經(jīng)營信件速遞業(yè)務(wù)，打開方便之門。郵政的專營權(quán)受到民營企業(yè)蠶食的同時，又面臨外資快遞企業(yè)的挑戰(zhàn)。

郵政管理部門也面臨“原罪”

伴隨著郵政專營權(quán)的喪失和傳統(tǒng)郵政規(guī)制的被突圍，面對20世紀(jì)60年代興起于美國并在世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展的新興快遞產(chǎn)業(yè)的步步進(jìn)逼，郵政管理部門和國有郵政企業(yè)也陷入另一種“原罪”：不重新界定清楚郵政普遍服務(wù)與快遞競爭性業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)郵政企業(yè)徒具合法存在理由卻日益失去市場空間。

于是，以2002年國家郵政局發(fā)出《關(guān)于貫徹信息產(chǎn)業(yè)部等部門有關(guān)進(jìn)出境信件寄遞委托管理文件的通知》(簡稱國家郵政局64號文)為標(biāo)志，在老《郵政法》沒有界定快遞業(yè)務(wù)屬性和范圍條件下,快遞業(yè)務(wù)的管制權(quán)爭奪進(jìn)入公眾視野，并被拖入新《郵政法》的修訂歷程中。

其實，1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合達(dá)成的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)已經(jīng)區(qū)分了郵政服務(wù)(Postal services)和信使服務(wù)(Courierservices)是不同的業(yè)務(wù)類型，與此對應(yīng)，我國各行業(yè)管理部門對郵政業(yè)務(wù)與快遞業(yè)務(wù)屬于兩種不同的服務(wù)類型，并無爭議和分歧。

郵政專營權(quán)引發(fā)出管理部門的管制“原罪”在于：非郵政部門經(jīng)營的快遞業(yè)務(wù)(包括航空快件、鐵路包裹等)，究竟必須經(jīng)過郵政部門的授權(quán)才合法呢，還是可以由各自的行業(yè)管理部門批準(zhǔn)即可?換句話說，郵政專營權(quán)的實施是否就蘊涵著自動賦予郵政管理部門對郵政郵件業(yè)務(wù)(郵政部門遞送)和非郵政快遞業(yè)務(wù)(非郵政部門遞送的快件)的管制權(quán)?

《中華人民共和國國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》指出：“國際快遞業(yè)是國際貨運代理業(yè)務(wù)的一部分”，經(jīng)原外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)經(jīng)營國際快遞業(yè)務(wù)并在國家工商行政管理局登記注冊的企業(yè)，均享有合法經(jīng)營權(quán)。而且外經(jīng)貿(mào)部是國務(wù)院授權(quán)管理國際貨運代理業(yè)務(wù)(包括快遞業(yè)務(wù))的主管部門；又因為1998年1月，民用航空總局根據(jù)航空法，頒布了《中國民用航空快遞業(yè)管理規(guī)定》，航空快遞業(yè)務(wù)成為民用航空總局行業(yè)管理對象。上述兩個行業(yè)規(guī)定，并沒有挑戰(zhàn)郵政專營權(quán)，卻自行規(guī)定了快遞業(yè)中的兩個重點領(lǐng)域——作為國際貨運代理的國際快遞、航空快遞的管理范圍。

與郵政專營權(quán)的被肢解相伴隨的是郵政體制改革：1998年獲利最豐的電信被從郵政系統(tǒng)剝離，1999年，國家宣布逐年取消郵政補貼，2005年8月，國務(wù)院通過《郵政體制改革方案》，郵政體制改革大幕由此拉開，原屬郵政的郵政儲蓄業(yè)務(wù)也與郵政“分家”，于是捍衛(wèi)郵政專營權(quán)一方面成為郵政企業(yè)的生死劫，另一方面也是郵政管理部門鞏固管制地位的一張牌。

冷靜來看，郵政服務(wù)與信使服務(wù)、郵政業(yè)務(wù)與快遞業(yè)務(wù)、郵政專營業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)可以統(tǒng)歸郵政管理部門管理，但按照“專業(yè)專營、同業(yè)同策”的管制原則，郵政管理部門必須劃清郵政服務(wù)(郵件的普遍服務(wù)業(yè)務(wù))與信使服務(wù)(非郵件的競爭性業(yè)務(wù))的管制界限。這是新《郵政法》賦予郵政管理部門全行業(yè)全業(yè)務(wù)管理權(quán)的必要條件。目前，新《郵政法》雖有第十八條“郵政企業(yè)的

郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營”的郵政企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)區(qū)分，但這遠(yuǎn)不如上述國家郵政管理局管制業(yè)務(wù)大類的區(qū)分重要。這是郵政管理部門實現(xiàn)全行業(yè)全業(yè)務(wù)管理的一個總綱。

《郵政法》修訂的重大缺陷

《郵政法》的修改，本應(yīng)該厘定重大的郵政業(yè)發(fā)展理念和討論制定相應(yīng)保障規(guī)則。郵政企業(yè)及其管理部門受驚于快遞業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展和滲透到信件寄遞業(yè)務(wù)的咄咄逼人態(tài)勢，缺乏探索保障郵政普遍服務(wù)的新的運行體制和財政保障機(jī)制的新思維，卻專心于用修訂《郵政法》來規(guī)定、限制快遞企業(yè)的活動空間，這正是《郵政法》修訂的重大缺陷。

從現(xiàn)有條目來看，新《郵政法》的管理半徑是很大的，既包括對郵政普遍服務(wù)的管制權(quán)(狹義的郵政行業(yè)管理)，還包含了對非郵政部門提供業(yè)務(wù)的管制權(quán)(廣義的郵政行業(yè)管理，即“郵政服務(wù)＋快遞業(yè)務(wù)”)。但是新《郵政法》全文和附則都缺乏對郵政市場的描述，這成為一個修訂死角。

郵政市場是何物?1986年的老《郵政法》因為誕生在我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之前，沒有也不可能規(guī)定。國內(nèi)民營快遞企業(yè)和外商投資快遞企業(yè)在國內(nèi)發(fā)展如火如荼情勢下，新《郵政法》顯然想依據(jù)此法，實現(xiàn)郵政市場的全行業(yè)管理。但是，新《郵政法》總則第一條“為了保障郵政普遍服務(wù)，加強對郵政市場的監(jiān)督管理”，第四條“國務(wù)院郵政管理部門負(fù)責(zé)全國的郵政普遍服務(wù)和郵政市場的監(jiān)督管理工作”，這兩條都是將郵政普遍服務(wù)與郵政市場并列在一起，卻讓人摸不著頭腦。

聯(lián)想到郵政普遍服務(wù)由郵政專營權(quán)規(guī)定，通過郵政企業(yè)運行提供，郵政市場就應(yīng)該是非郵政企業(yè)經(jīng)營的快遞等競爭性業(yè)務(wù)市場(至多再加上郵政企業(yè)經(jīng)營的競爭性業(yè)務(wù))，它對應(yīng)于廣義的郵政行業(yè)管理。

而聯(lián)系新《郵政法》對郵政企業(yè)、郵政普遍服務(wù)、提供郵政普遍服務(wù)的郵政設(shè)施、郵政營業(yè)場所或者郵件處理場所、郵政服務(wù)、郵政資費等術(shù)語的使用，郵政市場似乎僅僅特指郵政企業(yè)所提供服務(wù)的交易市場(即狹義的郵政專營市場)，而非郵政企業(yè)提供的快遞業(yè)務(wù)被排除在郵政市場外，只不過需“依照本法規(guī)定取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可”并因此納入郵政管理部門管理。這個意義上的郵政市場，又對應(yīng)于狹義的郵政行業(yè)管理。

筆者認(rèn)為，新《郵政法》應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、信息社會、服務(wù)業(yè)發(fā)展背景下，順應(yīng)快捷的、門到門的、個性化的快遞業(yè)務(wù)方興未艾趨勢，在不影響和限制新興的快遞業(yè)發(fā)展前提下，探索和解決好郵政普遍服務(wù)的運行方式和補償機(jī)制問題。至于郵政管理部門監(jiān)管郵政企業(yè)和郵政市場的問題，則需要立法和管理的新思維，即明確界定郵政市場究竟是郵政企業(yè)專營的自然壟斷性市場，還是一個包括郵政企業(yè)壟斷專營市場和非郵政企業(yè)經(jīng)營的快件市場在內(nèi)的混合市場。

總之，新《郵政法》雖然已經(jīng)通過，但是郵政管理部門若無視快遞物流作為電子商務(wù)發(fā)展的物質(zhì)保障手段，具有服務(wù)業(yè)發(fā)展的巨大市場空間，仍以部門立法的思維來管制快遞業(yè)，定會遭遇諸多實施難題。只有用更加開放的態(tài)度，解決好郵政業(yè)、物流業(yè)共同成長中的“管制煩惱”，理順中國服務(wù)業(yè)發(fā)展中的政府責(zé)任和政府管制思路，新《郵政法》及其配套規(guī)定才能順利實施，社會上各類快遞企業(yè)和快遞消費者才能獲得和享有新《郵政法》對中國郵政事業(yè)、快遞物流業(yè)發(fā)展的積極影響。

我們冀望未來將制訂的《國務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》(2009年1月7日，國務(wù)院曾下發(fā)2009年立法工作計劃，明確規(guī)定將出臺《國務(wù)院關(guān)于郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定》)將郵政企業(yè)普遍服務(wù)職能的履行及其財政保障機(jī)制的建立，作為“規(guī)定”的重點。同時，管理部門能順應(yīng)快遞業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相互融合相互滲透發(fā)展的趨勢，制訂《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》、《快遞市場準(zhǔn)入管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章，不再糾纏于郵政專營權(quán)的信件的“重量”細(xì)節(jié)，在“穩(wěn)住郵政普遍服務(wù)一點”基礎(chǔ)上，放開“快遞市場一片”。

只有這樣，才能打消郵政企業(yè)和郵政管理部門借提供郵政普遍服務(wù)之責(zé)，逼迫蓬勃發(fā)展的快遞市場企業(yè)就范的部門立法嫌疑。

(作者系中共中央黨校研究室博士)