論我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷

易棉陽　顏嘉川

摘要：我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷突出表現(xiàn)在三個方面：農(nóng)村金融組織制度缺陷、農(nóng)村金融市場制度缺陷和農(nóng)村金融監(jiān)管制度缺陷。解決我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)性缺陷問題的關鍵在于政府扶植農(nóng)村金融成長的同時還要積極引導其內(nèi)生成長。

關鍵詞：農(nóng)村金融組織制度；農(nóng)村金融市場制度；農(nóng)村金融監(jiān)管制度；缺陷

按金融制度學理論，金融制度是有關金融交易、組織安排、監(jiān)督管理及其創(chuàng)新的一系列在社會上通行的習慣、道德、法律法規(guī)等構(gòu)成的規(guī)則集合，它由金融組織制度、金融市場制度和金融監(jiān)管制度三個子系統(tǒng)組成。本文根據(jù)金融制度學給出的金融制度結(jié)構(gòu)分析框架，從整體上審視我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷并提出重構(gòu)我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)的若干政策建議。

一、農(nóng)村金融組織制度缺陷

自1994年金融體制改革之后，一個新的農(nóng)村金融組織體系逐步形成。這個組織體系由三大塊組成，即政策性銀行（中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行農(nóng)村信貸部）、商業(yè)性銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社）、非銀行金融機構(gòu)（中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國經(jīng)濟開發(fā)信托投資公司農(nóng)村信貸部）組成，農(nóng)村信用合作社、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是當前我國農(nóng)村金融組織體系的主體，其中，農(nóng)村信用社是核心。農(nóng)村金融組織體系改革的目標是使其能更好地為“三農(nóng)”提供金融服務，但從10多年的運行實踐看，農(nóng)村金融組織體系并未完全朝改革目標邁進。表現(xiàn)為：農(nóng)發(fā)行“有頭無腳”，目前農(nóng)發(fā)行只有總分行兩級機構(gòu)，在地縣沒有設立基層機構(gòu)，致使經(jīng)營管理出現(xiàn)斷層，且從1998年之后，農(nóng)發(fā)行只負責糧棉油收購資金的供給，實際上蛻變成為了一個糧棉油收購銀行；中國農(nóng)業(yè)銀行“有名無實”，1998年后，農(nóng)行撤離了縣及縣以下的絕大部分分支機構(gòu)，留下的分支機構(gòu)受嚴格貸款審批制度的約束，難以大規(guī)模開展農(nóng)貸業(yè)務，它們實際上成為了上級農(nóng)行在農(nóng)村的儲蓄所；農(nóng)村信用合作社“有腳無頭”，至今農(nóng)信社沒有中央級機構(gòu)，省級聯(lián)社也剛剛建立，使其難以獲得政府的支持，資力薄弱、經(jīng)營管理水平低、不良貸款率高等問題長期得不到解決，嚴重制約了其支農(nóng)功能的發(fā)揮。在農(nóng)村金融組織體系的構(gòu)成排序上，主要有兩種模式：一種是以政策性金融為主，一種是以商業(yè)性金融為主，我國農(nóng)村金融組織體系屬于后一種模式。但從我國實際情況看，農(nóng)業(yè)投入長期不足導致農(nóng)業(yè)基礎設施落后，綜合生產(chǎn)能力低下，成為制約我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化進程的主要因素，農(nóng)村公共物品建設將是農(nóng)村建設的重點，公共物品的非排他性和非競爭性決定商業(yè)性金融不可能提供足夠的公共物品，以商業(yè)金融為主的農(nóng)村金融組織體系不能適應新農(nóng)村建設的需要。況且從國際經(jīng)驗看，各國農(nóng)村金融機構(gòu)絕大部分是政策性金融機構(gòu)。10多年來，政府對農(nóng)村金融機構(gòu)的業(yè)務范圍作了多次調(diào)整，但對政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務仍然沒有明確劃分。作為政策性金融機構(gòu)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其農(nóng)貸業(yè)務除少量貸款外，大部分為硬貸款，執(zhí)行與商業(yè)銀行一樣的固定貸款利率，沒有體現(xiàn)政策性優(yōu)惠。中國農(nóng)業(yè)銀行是商業(yè)性質(zhì)的金融機構(gòu)，卻承擔本屬農(nóng)發(fā)行的部分農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款，如糧棉大縣發(fā)展經(jīng)濟貸款、星火計劃及科技開發(fā)貸款等。使政策性金融機構(gòu)不能很好地發(fā)揮政策性農(nóng)貸的支農(nóng)作用，商業(yè)性金融機構(gòu)不能真正按照商業(yè)銀行的經(jīng)營規(guī)則運行。這種狀況造成兩個不良的后果，一是農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)的非農(nóng)化偏好得不到有效的遏制，如農(nóng)業(yè)銀行2004年的農(nóng)業(yè)貸款額占其貸款總額的比重僅為18.43%，而工商業(yè)貸款占比卻達24.71%。二是發(fā)達地區(qū)的比較利益較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)項目重復投入，不發(fā)達地區(qū)的比較利益較低的農(nóng)業(yè)項目則無人問津，使農(nóng)貸資金配置發(fā)生偏差，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的畸形發(fā)展甚至出現(xiàn)負增長。

在農(nóng)村金融組織體系比較成熟的發(fā)達國家，合作金融是其最重要的構(gòu)成因子，但在我國的農(nóng)村金融組織體系中，合作金融卻長期缺位。從表面上看，農(nóng)村信用社是一個合作金融組織，但由于長期以來農(nóng)村信用合作社一直是官辦金融機構(gòu)的基層機構(gòu)或附屬組織，使它喪失了合作金融的基本特征。首先，農(nóng)村信用社不是按自愿的原則組建的，而是依靠行政力量強制捏合的，其次，它沒有體現(xiàn)合作金融組織的互助合作精神，社員與農(nóng)村信用社之間的貸款程序與商業(yè)銀行基本相同，貸給誰、貸多少、抵押擔保程序，社員都不能享受優(yōu)先權利。再次，管理上缺乏民主性，社員對信用社的財務狀況沒有任何知情權和監(jiān)督權，對信用社主任的任免社員大會也沒有決定權。最后，贏利是農(nóng)村信用社的經(jīng)營目標，沒有體現(xiàn)合作金融機構(gòu)應該主要為社員服務，不以贏利為目標的原則。2003年開始的農(nóng)村信用社試點改革，把商業(yè)可持續(xù)作為農(nóng)村信用社的改革取向，出于自我發(fā)展的需要，農(nóng)村信用社必須把盈利性作為其主要經(jīng)營目標，實際上，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為了一個商業(yè)化金融機構(gòu)。

二、農(nóng)村金融市場制度缺陷

“二元金融”格局下的我國農(nóng)村金融市場存在嚴重的結(jié)構(gòu)性缺陷。貨幣市場構(gòu)成了我國農(nóng)村金融市場的主體或全部，資本市場、外匯市場、黃金市場和金融衍生品市場則僅僅是一個概念。結(jié)構(gòu)性缺陷使農(nóng)村金融市場難以發(fā)揮其應有的功能，就集聚功能而言，農(nóng)村金融市場集中了農(nóng)村居民的儲蓄存款，但卻沒有把儲蓄就地變?yōu)檗r(nóng)業(yè)投資，而是流入了城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加劇了農(nóng)村的“失血”癥狀，1978—1996年間，農(nóng)村金融市場凈流出資金7815億元，近年來有所改觀但未根本改變，如農(nóng)信社2000、2001、2202年對農(nóng)戶貸款和農(nóng)戶的儲蓄存款比例分別只有29.0%、32.1%、35.9%；就分配功能而言，由于信貸管制，農(nóng)村金融市場難以通過價格機制實現(xiàn)資金的合理流動，從而實現(xiàn)資源的有效配置；就調(diào)節(jié)功能而言，由于農(nóng)村地下金融規(guī)模太大，貨幣供需規(guī)模難以測定，使農(nóng)村金融市場難以通過調(diào)節(jié)貨幣供需從而調(diào)節(jié)社會總需求的平衡。

農(nóng)村金融市場制度的缺陷還突出表現(xiàn)在其不規(guī)范性與脆弱性上。按照規(guī)劃化與組織化程度的高低，農(nóng)村金融機構(gòu)可以組成圖1序列：

在序列的左邊，是規(guī)劃化和組織化等級較低的民間借貸行為，越往右邊，規(guī)劃化和組織化程度越高，最右邊是中國金融體系的核心部分——商業(yè)銀行。從理論上講，金融機構(gòu)的業(yè)務深化度越高，向社會大眾提供的金融服務所占的比例在全社會金融業(yè)務中所占的比例也就應該越大。商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社應該提供農(nóng)戶所需資金的大部分。但調(diào)查結(jié)果卻與之完全相反。全國的總體情況是：農(nóng)戶從商業(yè)銀行和信用社融入的資金所占比例不到30%，從私人部門融入的資金量比例卻高達70%以上。這種狀況在中西部地區(qū)還要嚴重，如江西省上饒市的農(nóng)戶從商業(yè)銀行和信用社融入的資金所占的比例只有6%，從私人部門融入的資金量比例卻高達90%以上。私人借貸一般沒有書面協(xié)議，有的甚至連口頭協(xié)議都沒有，完全依靠倫理規(guī)則來維持借貸雙方的債務關系，這里面隱藏著巨大的道德風險，也折射出中國農(nóng)村金融市場的極不規(guī)范性和脆弱性。

三、農(nóng)村金融監(jiān)管制度缺陷

農(nóng)村金融監(jiān)管關系到農(nóng)村金融組織體系能否有序運行和農(nóng)村金融市場能否健康發(fā)展。在“金融二元化”格局下，農(nóng)村金融因為其落后出不了什么大亂子而沒有引起管理層的足夠重視，致使農(nóng)村金融監(jiān)管制度建設比較落后。

從宏觀層面看，農(nóng)村金融監(jiān)管制度存在兩大缺陷。其一，在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的大背景下，最高層至今沒有設立管理農(nóng)村金融的專門機構(gòu)，來統(tǒng)一負責農(nóng)村金融活動的宏觀決策，組織監(jiān)督農(nóng)村金融運作。農(nóng)村金融的特質(zhì)性決定分業(yè)監(jiān)管不可能實現(xiàn)對農(nóng)村金融的有效監(jiān)管。如監(jiān)管機構(gòu)管理商業(yè)銀行主要監(jiān)督其資產(chǎn)負債情況，對其資產(chǎn)貸款流向則顯然不是重點監(jiān)管內(nèi)容，這就是為什么中國農(nóng)業(yè)銀行和信用社近年來非農(nóng)偏好一直得不到有效制止的重要原因。其二，對農(nóng)村非正規(guī)金融沒有實施積極監(jiān)管而是不加甄別地打壓。而事實上，各種自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)村民間非正式金融是體制內(nèi)金融制度（國有銀行和信用社）所提供的信貸供給不能滿足體制外產(chǎn)出增加（農(nóng)村非公有經(jīng)濟發(fā)展）的金融需求而不斷內(nèi)生出來的。在1980年代和1990年代上半葉，政府一直采取一種模棱兩可的態(tài)度，但當認識到它的發(fā)展可能排擠并威脅到被國家控制的正式金融機構(gòu)的發(fā)展時，政府采取的不是在嚴加監(jiān)管、不斷完善對其管理的條件下鼓勵其發(fā)展的政策，而是基本上采取抑制其發(fā)展，看到一些問題就把它們關掉的政策，以確保國家銀行對銀行業(yè)的控制。盡管如此，民間金融不僅在頑強地生存與發(fā)展，在今后相當一段時期內(nèi)還會進一步擴張。因為隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化進程的不斷推進，農(nóng)戶家庭經(jīng)營將進一步擴大，個體私營經(jīng)濟等多種經(jīng)濟成分將會有更大的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將會持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村資金供求緊張狀況不會得到緩和，農(nóng)民收入和持有的現(xiàn)金存量也將會以更快的速度增加。與此同時，國家銀行和信用社的融資服務在可以預期的未來，也難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展和各層次的融資需求。近年來給農(nóng)戶提供的資金量占農(nóng)戶融資總量比重一直居高不下并有增長之勢便是有力的證明。民間金融雖然適應農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，符合誘致性制度變遷的發(fā)展過程，但卻與中央政府的改革思路不一致，其發(fā)展一直受到各方面的壓制和排擠，至少政府沒曾公開支持其發(fā)展，從其產(chǎn)生之日起，始終只能以“灰色”的方式推進。政府對民間金融這種非積極的管理態(tài)度，使農(nóng)村金融增加了更大的不確定性。

從微觀層面看，作為農(nóng)村金融機構(gòu)主力軍的農(nóng)村信用社的監(jiān)管問題一直沒有得到有效的解決。2003年農(nóng)村信用社改革之后，農(nóng)村信用社實施“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監(jiān)管體制，省政府負責行業(yè)管理，銀監(jiān)會負責金融監(jiān)管。這種監(jiān)管模式存在缺陷，省政府對信用社的管理責任是由省聯(lián)社來具體承擔，但又規(guī)定在地（市）不再設立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構(gòu)，這在實際操作容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，省聯(lián)社無論如何不能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社實施監(jiān)管，另外，省聯(lián)社不能辦理存貸款等金融業(yè)務，自身沒有制造效益的能力，為了自身利益，很難保證省聯(lián)社不損害基層農(nóng)村信用社的利益。按現(xiàn)代金融中介理論，金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)是環(huán)環(huán)相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機構(gòu)管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。一般情況下，一個金融機構(gòu)的激勵和鼓勵約束供給來自以下幾個渠道：出資人或股東、儲戶、外部約束（如評級機構(gòu)等其他中介機構(gòu)）、金融監(jiān)管部門，目前信用社監(jiān)管中一直得不到有效解決的問題就是出資人缺位。2003年農(nóng)村信用社改革前，農(nóng)村信用社的所有制結(jié)構(gòu)是按照合同制原則設計的，但有其形而無其實，主要表現(xiàn)為責任與利益脫鉤。從出資人或股東的監(jiān)督來看，在形式上，農(nóng)村信用社有理事會、監(jiān)事會和會員大會代表出資人的利益，但這些機構(gòu)不對信用社的管理層構(gòu)成約束，農(nóng)村信用社會員的入股資金過于分散而且數(shù)量少，無論是董事會、監(jiān)事會還是會員大會對信用社主任的監(jiān)督成本遠高于其收益，事實上放棄了應有的監(jiān)督權。2004年農(nóng)村信用社改革以來，農(nóng)信社的自然人股東數(shù)有所下降，人均股金有所提高，但農(nóng)村信用社的股權結(jié)構(gòu)仍然較為分散，監(jiān)督成本過于昂貴，分散的小股東存在嚴重的“大便車”心理，缺乏監(jiān)督農(nóng)村信用社經(jīng)營的激勵，在這些年來的改革實踐中，解決這一問題的最常見的做法是通過有眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權力。這個辦法產(chǎn)生了另一個問題：不僅增加了一層代理人成本，而且由于權利過度集中，內(nèi)部人控制問題十分嚴重。股東對農(nóng)村信用社的監(jiān)管問題沒有得到有效的解決。

四、結(jié)論

我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)缺陷的根本原因在于現(xiàn)有農(nóng)村金融制度的外生性，我國農(nóng)村金融制度自建立之日起就很少考慮農(nóng)村微觀金融主體的利益訴求，其變遷動力主要不是來自民間而是在政府主導和嚴格控制下進行的強制性變遷，在變遷過程中，政府的改革取向與農(nóng)村微觀金融主體的偏好往往南轅北轍，所以，解決我國農(nóng)村金融制度結(jié)構(gòu)性缺陷問題的關鍵在于政府扶植農(nóng)村金融成長的同時還要積極引導其內(nèi)生成長。

基于以上邏輯，本文提出重構(gòu)我國農(nóng)村金融制度的幾點政策建議：

1.作為農(nóng)村金融組織體系核心成員的農(nóng)村信用社，歷史慣性使其不可能再改造成為合作性金融組織，實行股份制改造可能是更加明智之舉；可以謀求在體制外規(guī)范發(fā)展由微觀金融主體自發(fā)建立的合作金融組織。

2.活躍在農(nóng)村金融市場的民間借貸，不僅有利于彌補生產(chǎn)性金融缺口和保持農(nóng)戶的流動性，而且為我國最終建立一個有效率的金融市場提供緩沖機制和穩(wěn)定機制，所以，對于民間金融不要簡單否定更不能扼殺，而應該積極地予以引導。

3.在“金融二元”格局下，農(nóng)村金融遠遠落后與城市金融，所以，不能照搬城市金融監(jiān)管模式來監(jiān)管農(nóng)村金融，盡快建立符合我國實際的農(nóng)村金融監(jiān)管制度。

（作者單位：湖南工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院）