發(fā)達(dá)國家的教育行政管理制度

劉　玲

百年大計(jì),教育為先,當(dāng)今社會(huì),科學(xué)技術(shù)日新月異,教育越來越顯示出其重要作用,各國都高度重視教育問題,發(fā)達(dá)國家更為突出。一國的教育行政管理制度將對(duì)其教育的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響,下文中將淺談一些歐美發(fā)達(dá)國家（以美、英、法為例）的現(xiàn)行教育行政管理制度,并結(jié)合我國實(shí)際從中總結(jié)出一些對(duì)我國教育管理制度有借鑒作用的地方。

“教育行政是國家權(quán)力部門為實(shí)現(xiàn)特定的目的,根據(jù)一定的政策,對(duì)教育事業(yè)所進(jìn)行的組織、管理和領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)代教育行政是隨著現(xiàn)代公共教育制度的建立而出現(xiàn)的。在資產(chǎn)階級(jí)革命以前,西方各國教育掌握在宗教團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)手中,國家和地方行政機(jī)構(gòu)沒有直接參與教育事業(yè)。資產(chǎn)階級(jí)取得政權(quán)后,隨著經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展,為了國家發(fā)展的需要,國家和地方政府逐漸加強(qiáng)了對(duì)教育的干預(yù)?！?下文將淺談一下19世紀(jì)下半葉以后的歐美發(fā)達(dá)國家（以美、英、法為例）的教育行政管理制度,并結(jié)合我國的教育行政管理制度,希望可以從中總結(jié)出一些對(duì)我國有借鑒作用的地方。

世界各國教育行政管理制度,大體可分為中央集權(quán)制、地方分權(quán)制、中央和地方合作的混合制三種模式。側(cè)重中央集權(quán)制的有法國、中國等;側(cè)重地方分權(quán)制的有美國、加拿大等;中央和地方合作的混合制的有日本、英國等。中央集權(quán)制是指由國家對(duì)教育進(jìn)行直接干預(yù)和監(jiān)督指導(dǎo),地方辦學(xué)須遵守中央政府制定的方針政策;地方分權(quán)制是指教育主要由各地自行辦理,中央政府僅處于指導(dǎo)和資助的地位;中央和地方合作的混合制則是介于兩者之間的。目前,世界上實(shí)行中央集權(quán)制的國家傾向于放權(quán)、分權(quán),而實(shí)行地方分權(quán)制的國家則傾向于集中、統(tǒng)一,這兩種教育行政管理制度是逐漸走向中和的。

美國

“美國教育的行政管理,是在力求切合本國實(shí)際,廣泛汲取各國經(jīng)驗(yàn)的主導(dǎo)思想之下逐漸形成和完善的,而對(duì)歐洲各國不同的教育管理模式,美國并未人為地選擇并全力效法之,而是在實(shí)踐中迂回探索,不斷協(xié)調(diào)改進(jìn)的?！痹诮逃姓芾碇贫壬?美國是典型的地方分權(quán)制國家,美國1791年的《人權(quán)宣言》指明:“憲法未曾給予聯(lián)邦或未曾禁止各州行使的權(quán)利,都保留給各州人民?！边@句中雖未見教育一詞,但教育恰好屬于兩個(gè)“未曾”的范圍,這便成了教育分權(quán)的法律依據(jù),聯(lián)邦政府對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展不負(fù)主要責(zé)任,不得削弱各州在教育方面的權(quán)力,以州為主體,州、地方與聯(lián)邦政府共同負(fù)責(zé)的政體,責(zé)任的劃分很明確,即州負(fù)主要責(zé)任,地方負(fù)具體責(zé)任,聯(lián)邦政府負(fù)協(xié)調(diào)責(zé)任?？傊?美國的教育行政管理體制是以州為主體的。

美國實(shí)行地方分權(quán)的教育行政管理體制是有多方面原因的:歷史上,北美殖民地初期,因地廣人稀,交通不便,移民們便在各自的村鎮(zhèn)辦學(xué),獨(dú)立戰(zhàn)爭前,新英格蘭地區(qū)已形成一種學(xué)區(qū)教育行政制度,各類教育事務(wù)由各學(xué)區(qū)自行決定,這種學(xué)區(qū)制后逐漸遍及全國;獨(dú)立后,美國1789年的聯(lián)邦憲法對(duì)教育卻只字未提,其原因是當(dāng)時(shí)在歐洲和美國,教育是由私人、教會(huì)、慈善團(tuán)體等非官方機(jī)構(gòu)主辦的,美國自殖民地時(shí)期即已形成教育由地方主辦的傳統(tǒng);此外,美國建國初,人們擔(dān)心聯(lián)邦政府走向中央集權(quán),因此將教育看作是地方的權(quán)力。但從50年代開始,美國不斷受到世界各國普遍加強(qiáng)國家集中領(lǐng)導(dǎo)教育的影響,企圖克服地方分權(quán)所產(chǎn)生的矛盾和弊端,要求加強(qiáng)聯(lián)邦政府在教育方面的作用,終于在1979年10月,美國聯(lián)邦教育總署升為獨(dú)立的、內(nèi)閣級(jí)的部,但在行政管理職能上還沒有根本改變。

“總之,對(duì)美國聯(lián)邦教育總署及今天教育部權(quán)力的限制,既是聯(lián)邦憲法傳統(tǒng)觀念決定的,又是基于美國的政治體制,分層管理規(guī)律和美國地區(qū)發(fā)展不平衡等諸多因素考慮的?！泵绹默F(xiàn)行教育行政管理體制是較符合美國國情教育特點(diǎn)和分層管理、因地制宜原則的,能很好地促進(jìn)教育的發(fā)展,從而帶動(dòng)社會(huì)各方面的全面發(fā)展。

英國

“英國現(xiàn)行教育管理體制既保留了英國教育的傳統(tǒng),又依據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要不斷進(jìn)行調(diào)整與變革,”形成了中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的教育行政管理體制。

其實(shí)近代英國實(shí)施的也是地方分權(quán)的教育行政管理制度,自伊麗莎白時(shí)代以來,教育在英國一直被認(rèn)為是個(gè)人的事情,不屬于國家職責(zé),教育長期由教會(huì)、尤其是國教會(huì)把持。但到19世紀(jì)初,隨著形勢(shì)發(fā)展的需要,國家干預(yù)教育的呼聲越來越高,國家干預(yù)教育,使工人階級(jí)子女接受一定的初等教育,從經(jīng)濟(jì)上是符合資產(chǎn)階級(jí)利益的,而且工人階級(jí)為了改善自己的地位,越來越意識(shí)到教育的重要性,并把教育領(lǐng)域的斗爭作為政治領(lǐng)域斗爭的一部分,迫使政府承擔(dān)其保證國民受教育的部分責(zé)任,此外,隨著19世紀(jì)中期工業(yè)革命的進(jìn)行,社會(huì)對(duì)勞動(dòng)者提出了更高的要求,導(dǎo)致大量教育需求的出現(xiàn),此種情況下,英國政府加強(qiáng)了對(duì)教育的干預(yù),其特點(diǎn)是從隨意的、受個(gè)人因素影響的向有組織、制度化、系統(tǒng)化的連續(xù)干預(yù)轉(zhuǎn)變,1839年英國政府成立了樞密院教育委員會(huì),1856年改組為教育局,這是英國政府第一個(gè)教育管理機(jī)構(gòu),1899年成立了由國會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的國家教育委員會(huì),統(tǒng)一了對(duì)初等教育和中等教育的管理,主要任務(wù)是分配教育經(jīng)費(fèi)、視察學(xué)校,至此,英國政府對(duì)教育的干預(yù)一步步加強(qiáng)了。但總體來看,英國教育仍屬于中央與地方合作的混合制教育管理體制。

法國

法國的近代教育管理制度屬于典型的中央集權(quán)制。1789年法國大革命成功以前法國并沒有一套成型的教育管理制度,當(dāng)時(shí)法國沒有中央教育行政機(jī)構(gòu),教育主要由教會(huì)和私人辦理,巴黎主教實(shí)際上控制了法國各級(jí)各類的教育。

18世紀(jì)中葉,啟蒙運(yùn)動(dòng)興起,眾多思想家看到了教育在社會(huì)變革中的重要作用,紛紛要求打破教會(huì)對(duì)學(xué)校教育的壟斷,將教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)收歸國家,建立國家的教育制度。1808年,拿破侖出于當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上的需要,創(chuàng)立了歷史上第一個(gè)教育行政首腦機(jī)構(gòu)---帝國大學(xué),該“大學(xué)”由內(nèi)政部托管,但自主權(quán)比較大,實(shí)際上是法國第一個(gè)教育部,從此奠定了中央集權(quán)為特點(diǎn)的教育管理體制,以后雖然教育管理的形式在不斷發(fā)生變化,但中央集權(quán)制的基本原則一直被沿襲了下來。

1982年以后,法國決定將教育權(quán)力部分下放,并采取了一系列非集中化措施,國家與地方的權(quán)限劃分有了很大的變化。

綜上所述,可以看出教育的中央集權(quán)制、地方分權(quán)制以及中央和地方合作的混合制是近代隨著公共教育體制在各國的建立而出現(xiàn)的,其形成有深刻的歷史背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景,由于歷史、社會(huì)的諸多差異,近代各國教育行政管理制度呈現(xiàn)出了不同的特征,很難說哪種制度更好,關(guān)鍵在于一國實(shí)行的教育行政制度是否符合本國國情,只有符合國情的才是較理想的。

教育行政權(quán)力的集中與分散各有利弊。中央集權(quán)制優(yōu)點(diǎn)在于:能充分發(fā)揮中央辦學(xué)的積極性,有利于國家政令的統(tǒng)一、各項(xiàng)政策的貫徹實(shí)施、全國教育事業(yè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,更好地實(shí)現(xiàn)國家的整體利益;有利于集中國家的財(cái)力、物力,保證國家的重點(diǎn)人才需要;有利于國家通過行政干預(yù)對(duì)教育事業(yè)的管理與控制,推動(dòng)教育事業(yè)的改革與發(fā)展;有利于保持各地區(qū)教育的平衡發(fā)展,消除教育機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象。其弊端在于:地方政府和教育行政機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)缺乏自主權(quán),束縛了地方辦學(xué)的積極性;整齊劃一的學(xué)校模式,沒有照顧到各地區(qū)的差異,不能充分與各地實(shí)際情況相結(jié)合,容易脫離地方實(shí)際,不利于培養(yǎng)人才的個(gè)性化;機(jī)構(gòu)臃腫,中間環(huán)節(jié)過多,權(quán)責(zé)界限不明,行政效率較低。地方分權(quán)制恰恰可以克服中央集權(quán)制的弊端,它有利于調(diào)動(dòng)地方政府辦學(xué)的積極性與創(chuàng)造性,增加對(duì)教育的投入;有利于教育的個(gè)性化和特色化,因地制宜地發(fā)展教育事業(yè),為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù);有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)、集體、個(gè)人的辦學(xué)積極性;有利于建立相對(duì)靈活的學(xué)校機(jī)制,形成特色學(xué)校。但也存在一定的弊端:不能在有限的人力物力條件下,保證國家重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè);缺乏統(tǒng)一的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn),地方各行其是,易引發(fā)教育質(zhì)量參差不齊的問題;不能有效地集中有限的人力、物力、財(cái)力來支持國家重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè);國家的行政管理能力會(huì)相對(duì)削弱,不利于中央政府在整體上對(duì)國家進(jìn)行規(guī)范化管理,不利于全國教育的統(tǒng)一規(guī)劃與發(fā)展。

因此在目前這種情況下,實(shí)行中央集權(quán)與地方分權(quán)制的這兩種教育管理制度的國家更傾向于中和,以彌補(bǔ)其制度中的不足,中央集權(quán)制傾向于放權(quán),以調(diào)動(dòng)地方的積極性與創(chuàng)造性,地方分權(quán)制則學(xué)習(xí)中央集權(quán)制的長處,更傾向于集中、統(tǒng)一。這種相互借鑒的趨勢(shì)在當(dāng)代各國教育行政管理制度的發(fā)展中尤為突出。一國實(shí)行何種教育行政管理制度并不是人為確定的,是與一國的歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、文化水平、政治制度息息相關(guān)的,不過各國可以在一定程度上相對(duì)調(diào)整自己的制度,以更好地契合本國實(shí)際,更好地促進(jìn)教育以及社會(huì)各方面的發(fā)展。

通過了解上述歐美發(fā)達(dá)國家的教育行政管理制度的發(fā)展軌跡,能發(fā)現(xiàn)一些共同特征和規(guī)律,這些對(duì)我國的教育行政管理制度改革將會(huì)有一定的借鑒意義。具體來說,主要以下幾點(diǎn)特征:（1）當(dāng)下各國的教育行政管理制度是在相互借鑒相互影響的基礎(chǔ)上不斷完善起來的,各種制度各有千秋,因此可以在保持本國教育管理制度總體不變的前提下,適當(dāng)借鑒別國教育制度好的方面為自己所用;（2）一國的教育行政管理制度必須符合本國國情,生搬硬套是行不通,只有符合國情,才更好地能促進(jìn)教育以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;（3）縱觀近代歐美發(fā)達(dá)國家的教育行政管理體制,可以看出,國家對(duì)教育的干預(yù)程度不斷加強(qiáng)、對(duì)教育的投資也逐漸增加,因此我國在改革教育管理體制的同時(shí)要堅(jiān)持國家對(duì)教育的宏觀調(diào)控,始終堅(jiān)持國家在宏觀方針政策上對(duì)教育的主導(dǎo)作用。

我國自近代以來教育行政管理體制屬于典型的中央集權(quán)制,原因是多方面的:從歷史上看,教育國辦是我國數(shù)千年傳統(tǒng)教育行政管理制度的特色,這必然會(huì)深深影響著后來的教育管理制度;1911年,辛亥革命推翻了清王朝的封建統(tǒng)治,成立了南京臨時(shí)政府,新政府在教育管理體制上仍實(shí)行中央集權(quán)制;新中國成立后,改革開放前,教育行政管理體制是高度集權(quán)的計(jì)劃體制,高等教育由中央集中統(tǒng)一管理,中等與初等教育由中央和地方共同管理。“改革開放之前的教育行政管理體制的改革,總是處于放權(quán)與集權(quán)的循環(huán)之中,往往是‘一放即亂,一收即死,中央和地方權(quán)力很難達(dá)到平衡。”3改革開放以來,我國為調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)的積極性,中央政府在教育管理體制方面逐步簡政放權(quán),加強(qiáng)了地方辦學(xué)的積極性與責(zé)任感,教育放權(quán)取得了積極成效。但也應(yīng)看到,“中國是一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國,各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡;中國又是一個(gè)擁有56個(gè)民族的多民族國家,城鄉(xiāng)對(duì)立二元分立由來已久,文化發(fā)展和社會(huì)發(fā)展充滿了異質(zhì)性。在這樣一個(gè)國家,沒有中央權(quán)威體制難以統(tǒng)一社會(huì)的各種力量,促進(jìn)均衡發(fā)展;同樣,在這樣一個(gè)國家,在這樣充滿異質(zhì)性的文化社會(huì)中,沒有因地制宜的分權(quán)體制,難以發(fā)揮地方的積極性,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”4因此我國政府在進(jìn)行教育行政管理體制的改革中應(yīng)堅(jiān)持“放權(quán)與加強(qiáng)宏觀調(diào)控相統(tǒng)一。”5這才是符合我國現(xiàn)階段國情的,只有首先符合國情,該教育管理制度才能成為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“催化劑”。

以上僅是筆者就近現(xiàn)代一些歐美發(fā)達(dá)國家（以美、英、法為例）的教育行政管理體制的現(xiàn)狀總結(jié)的一些特點(diǎn),并結(jié)合其分析了我國的實(shí)際情況及我國現(xiàn)行的教育行政管理體制,希望通過對(duì)比對(duì)我國的教育行政管理體制的改革有一定的借鑒作用。